– 1 –
LỜI NÓI ĐẦU
Điện lực là một trong những ngành công nghiệp chủ lực đóng vai trò rất quan
trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của các quốc gia, đặc biệt là những quốc
gia đang phát triển như Việt Nam. Đây là ngành công nghiệp chiến lược, là
động lực chính thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và
không thể thiếu được trong cuộc sống sinh hoạt của chúng ta.
Trong những năm qua, ngành điện Việt Nam đã đạt được những thành công
đáng khích lệ với sản lượng điện sản xuất ra ngày càng tăng và chất lượng
dịch vụ điện ngày càng được cải thiện. Đạt được những thành công đó là nhờ
vào các chính sách, đường lối điều hành phát triển đúng đắn của Chính phủ
cũng như của Tổng công ty điện lực Việt Nam. Những thành công mà ngành
điện đã đạt được cũng một phần nhờ vào sự hỗ trợ về vốn đầu tư phát triển
của các nhà đầu tư nước ngoài, các nhà tài trợ vốn quốc tế là các chính phủ và
các tổ chức tài chính quốc tế cung cấp vốn viện trợ phát triển chính thức
(ODA) cho Việt Nam nói chung và ngành điện nói riêng trong thời gian qua.
Mặc dù đã gặt hái được những thành công đáng kể trong thời gian qua, nhưng
ngành điện cũng gặp không ít những khó khăn và thách thức trong quá trình
phát triển, đặc biệt là khó khăn và thách thức về huy động vốn cho đầu tư và
phát triển. Theo tính toán của Tổng công ty Điện lực Việt Nam (EVN) từ nay
đến 2010, nhu cầu điện sẽ có mức tăng trưởng bình quân trên 14%/năm, gần
gấp đôi mức tăng trưởng GDP dự kiến trong giai đoạn này. Với tốc độ tăng
trưởng như vậy, ngành điện sẽ cần phải huy động được khoảng 2 tỉ USD mỗi
năm cho đầu tư và phát triển, một nhiệm vụ rất khó khăn trong bối cảnh các
ngành khác của đất nước cũng đang cần một nguồn vốn đầu tư lớn để phát
triển.
Với một số vốn đầu tư lớn như vậy, thách thức đặt ra cho ngành điện là sẽ huy
động nguồn vốn này ở đâu và làm thế nào để có thể sử dụng nguồn vốn này
một cách có hiệu quả, góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế xã hội
– 2 –
của đất nước trong những năm tới. Để giải quyết được những vấn đề trên, đòi
hỏi phải có những phân tích và đánh giá về những thành tựu, khó khăn, và
thách thức mà ngành điện đã đạt được trong thời gian qua và rút ra những bài
học kinh nghiệm cho việc thực hiện các kế hoạch phát triển trong thời gian
tới.
Ngành điện Việt Nam có thể thu hút vốn đầu tư phát triển vào các công trình
nguồn phát và lưới điện từ các nguồn vốn trong và ngoài nước bao gồm vốn
ngân sách nhà nước, vốn tự có, vốn vay trong và ngoài nước, vốn đầu tư trực
tiếp nước ngoài, vốn viện trợ phát triển chính thức. Bên cạnh đó, còn có
những nguồn lực về vốn tiềm tàng mà ngành có thể tập trung khai thác như
trái phiếu công ty, trái phiếu chính phủ và huy động nguồn vốn đầu tư từ khu
vực tư nhân trong và ngoài nước.
Trong phạm vi một đề tài khoá luận tốt nghiệp và do thời gian hạn hẹp, nên
tôi chỉ giới hạn đề tài của khoá luận là: “Thu hút và sử dụng vốn viện trợ phát
triển chính thức (ODA) trong ngành điện Việt Nam” trong thời gian qua.
Có thể nói, vốn ODA là một trong những nguồn vốn bên ngoài rất quan trọng
đối với sự phát triển của Việt Nam nói chung và ngành điện nói riêng. Từ khi
các nhà tài trợ quốc tế nối lại quan hệ viện trợ ODA cho Việt Nam năm 1993,
nguồn vốn ODA dành cho ngành điện luôn chiếm một tỉ trọng tưong đối lớn,
chiếm khoảng 24% tổng nguồn vốn ODA các nhà tài trợ cam kết cấp cho cho
Việt Nam. Nguồn vốn này đã, đang và sẽ đóng một vai trò quan trọng đối với
sự phát triển của ngành điện, đặc biệt là những dự án đầu tư vào các công
trình nguồn và hệ thống truyền tải điện có qui mô vốn lớn.
Khoá luận này bao gồm 3 chương chính:
Chương 1: Tổng quan về thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam;
Chương 2: Thực trạng thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện;
– 3 –
Chương 3: Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng
sử dụng vốn ODA trong ngành điện.
Bản khoá luận này sẽ bắt đầu bằng khái niệm về vốn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA), các hình thức hỗ trợ, và các nhà cấp vốn ODA. Tiếp đến, khái
quát thực trạng huy động và sử dụng vốn ODA tài trợ cho các dự án tại Việt
Nam trong thời gian qua.
Trọng tâm của bản khoá luận là nghiên cứu về thu hút và sử dụng vốn ODA
tài trợ cho ngành điện trong thời gian qua. Nội dung chính của khoá luận
được tập trung vào những vấn đề sau:
– Những thách thức đối với ngành điện
– Các nguồn vốn đầu tư trong ngành điện
– Thực trạng thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện
Một số biện pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA trong nghành điện
được đề cập ở Chương 3, bao gồm các giải pháp từ phía Nhà nước và các giải
pháp từ phía ngành điện, cụ thể là Tổng công ty điện lực Việt Nam (EVN).
Phần kết luận tổng kết lại những vấn đề đã trình bày trong khoá luận cũng
như tóm tắt các biện pháp nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA
trong ngành điện Việt Nam.
Do thời gian hạn hẹp cũng như hạn chế trong việc tiếp cận những tài liệu cụ
thể đánh giá hiệu quả của các dự án trong ngành điện có sử dụng vốn ODA,
nên bản khoá luận chỉ sử dụng phương pháp phân tích và so sánh các dữ liệu
về thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành điện trong thời gian qua.
Nguồn tài liệu phục vụ cho khoá luận được lấy từ giáo trình về đầu tư nước
ngoài của Trường Đại học ngoại thương, các bản báo cáo về ODA của
UNDP, các nghiên cứu đã được công bố, sách báo, và các tài liệu trên các
trang Web có liên quan đến ODA.
– 4 –
– 5 –
CHƯƠNG 1:
TỔNG QUAN VỀ THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI VIỆT NAM
I. Khái niệm về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
1. Khái niệm
Hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm tất cả các viện trợ không hoàn lại và các
khoản cho vay với điều kiện ưu đãi có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là
“thành tố hỗ trợ” đạt ít nhất 25%) của các chính phủ, các tổ chức quốc tế và
các tổ chức phi chính phủ (gọi chung là các nhà tài trợ) đối với các nước đang
phát triển nhằm hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội ưu tiên.
Theo quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ban
hành kèm theo Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 của chính phủ),
hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác
phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa
Việt Nam với nhà tài trợ, bao gồm: a) Chính phủ nước ngoài; và b) Các tổ
chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia.
ODA được thực hiện theo các hình thức sau:
– Hỗ trợ dự án: Là hình thức chủ yếu của vốn ODA.
– Hỗ trợ chương trình: chủ yếu là viện trợ chương trình đạt được sau khi ký
các hiệp định với đối tác tài trợ dành cho một mục đích tổng quát với thời hạn
nhất định, không cần xác định chính xác nó sẽ được sử dụng như thế nào.
– Hỗ trợ cán cân thanh toán: bao gồm các khoản hỗ trợ tài chính trực tiếp
bằng tiền hoặc hàng hoá, hoặc hỗ trợ cán cân xuất nhập khẩu.
– Tín dụng thương mại: là những khoản tín dụng dành cho chính phủ các nước
sở tải với các điều khoản ưu đãi về lãi suất và thời gian ân hạn.
Hỗ trợ phát triển chính thức có thể được cung cấp với điều kiện ràng buộc
(phải chi tiêu mua sắm ở nước tài trợ) hoặc không ràng buộc (được phép chi
– 6 –
tiêu mua sắm ở bất kỳ nơi nào) hoặc có thể ràng buộc một phần (một phần chi
tiêu ở nước tài trợ và phần còn lại chi tiêu ở bất kỳ nơi nào).
Với tên gọi là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, ODA chủ yếu được tập
trung cho việc khôi phục và thúc đẩy sự phát triển hạ tầng kinh tế-xã hội của
một quốc gia như xây dựng đường xá, giao thông công cộng, các công trình
thuỷ lợi, bệnh viện, trường học, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường, vv…
Những dự án được đầu tư từ nguồn vốn ODA thường là các dự án không hoặc
ít có khả năng sinh lời cao, ít có khả năng thu hút được nguồn đầu tư tư nhân.
Vì vậy, nguồn lực rất có ý nghĩa để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án
phục vụ các lợi ích công cộng.
2. Phân loại các dự án ODA
2.1 Phân loại theo nguồn vốn
2.1.1 Vốn viện trợ không hoàn lại (grant)
+ Xét về lĩnh vực ưu tiên sử dụng của chính phủ Việt Nam, ODA không hoàn
lại được phân bổ cho những chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực:
– Xoá đói giảm nghèo; Y tế, dân số và phát triển; Giáo dục, phát triển nguồn
nhân lực; Các vấn đề xã hội (tạo việc làm, cấp nước sinh hoạt, phòng chống
dịch bệnh, phòng chống các tệ nạn xã hội); Bảo vệ môi trường, bảo vệ và
phát triển các nguồn tài nguyên thiên nhiên; nghiên cứu khoa học và công
nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai;
– Nghiên cứu chuẩn bị các chương trình, dự án phát triển (quy hoạch, điều tra
cơ bản); Cải cách hành chính, tư pháp, tăng cường năng lực của cơ quan
quản lý Nhà nước ở Trung ương, địa phương và phát triển thể chế;
– Hỗ trợ cán cân thanh toán quốc tế bằng hàng hoá;
– Một số lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
+ Xét về khía cạnh các nhà tài trợ thì ODA không hoàn lại có những ưu tiên
khác nhau như sau:
– 7 –
– Các tổ chức Liên hợp quốc (trừ IFAD chỉ cung cấp vốn vay) đều cung cấp
viện trợ không hoàn lại dưới dạng dự án với các quy mô khác nhau. Thí dụ,
Chương trình phát triển của LHQ (UNDP) chủ yếu cung cấp ODA không
hoàn lại dưới dạng các dự án hỗ trợ kỹ thuật (TA) với quy mô vốn cấp từ 1–2
triệu USD.
– Đối với các nhà tài trợ là tổ chức tài chính quốc tế như Ngân hàng thế giới
(WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) thì hỗ trợ không hoàn lại chủ yếu
được dùng cho chuẩn bị dự án, tăng cường năng lực, phát triển thể chế, hay
hỗ trợ xây dựng chính sách.
– Đối với các nhà tài trợ song phương là các chính phủ, ODA không hoàn lại
được sử dụng trong các lĩnh vực sau: Tiến hành khảo sát, nghiên cứu quy
hoạch tổng thể theo các ngành, vùng, lĩnh vực (thí dụ như ODA của Nhật
Bản, Canada, Thuỵ Điển), Viện trợ hàng hoá (phi dự án) của Nhật, Đức; Tăng
cường năng lực đào tạo, tăng cường thể chế như Nhật Bản, Hàn Quốc; Đầu tư
xây dựng các trường học, nâng cấp cơ sở hạ tầng, y tế, văn hoá, năng lượng
của Nhật, Pháp, Thuỵ Điển.
2.1.2 Vốn vay ưu đãi (loan)
Nguồn vốn ODA cho vay ưu đãi chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội như giao thông vận tải, năng lượng,
phát triển nông nghiệp, nguồn nhân lực, tài nguyên thiên nhiên và môi trường.
Các hình thức ODA cho vay ưu đãi chủ yếu là ở dạng hỗ trợ cán cân thanh
toán quốc tế bằng tiền mặt và tín dụng theo dự án nhằm thực hiện các công
trình xây dựng, cung cấp và lắp đặt trang thiết bị, bao gồm cả dịch vụ tư vấn
và đào tạo cán bộ.
Xét về khía cạnh các nhà tài trợ thì mục tiêu ưu tiên, và điều kiện cho vay có
khác nhau:
– 8 –
– Các tổ chức của LHQ chỉ có Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế (IFAD) là
có dự án tín dụng ưu đãi. Tại Việt Nam, tổ chức này đã cấp bốn khoản tín
dụng ưu đãi1 trị giá 62 triệu USD cho các dự án như quản lý nguồn tài nguyên
tại tỉnh Hà Giang (vốn vay IFAD 328-VN), phát triển và bảo tồn tài nguyên
nông nghiệp tỉnh Quảng Bình (IFAD 434-VN), v.v.
– Các tổ chức tài chính quốc tế cấp vốn tín dụng dưới dạng: a) cho vay để đầu
tư xây dựng; b) cho vay theo chương trình như tín dụng điều chỉnh cơ cấu của
quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và WB; c) cho vay bằng tiền mặt để cho vay lại như
dự án tài chính, tín dụng nông thôn của ADB và WB;
– Các nhà tài trợ song phương chủ yếu cho vay để đầu tư vào xây dựng. Riêng
đối với Nhật Bản, còn có chương trình tín dụng cải tạo và phục hồi hệ thống
giao thông và điện nước theo phương thức viện trợ vật tư thiết bị theo dự án.
Trong tổng số giá trị ODA các nhà tài trợ cam kết cấp cho Việt Nam từ 1993–
2002 (khoảng 22,24 tỉ USD), thì lượng vốn vay ưu đãi chiếm đến 85% còn
vốn ODA không hoàn lại chiếm khoảng 15%.
2.1.3 Hình thức ODA hỗn hợp
Đây là hình thức do nhiều nhà tài trợ hay nhiều nguồn vốn khác nhau đồng tài
trợ cho các dự án nhằm lồng ghép một hoặc nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều
dự án. Thí dụ dự án đa mục tiêu sông Hinh do Thuỵ Điển (Sida), Quỹ phát
triển Bắc Âu (NDF), và Ngân hàng đầu tư Bắc Âu (NIB) tài trợ.
2.2 Phân loại theo hình thức sử dụng vốn
2.2.1 Dự án đầu tư
Tổng dự án đầu tư chiếm khoảng 90% tổng giá trị của những hiệp định vay
ODA đã ký và chiếm 50% số dự án đã ký. Hình thức đầu tư này chiếm tỉ
trọng lớn nhất trong nguồn ODA và chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ
tầng kinh tế xã hội.
1 Nguồn: Các đối tác phát triển của Việt Nam- các nhà tài trợ đa phương, UNDP
– 9 –
Loại hình này phải tuân thủ nhiều quy định nghiêm ngặt từ phía nhà tài trợ
cũng như yêu cầu quản lý đầu tư của nhà nước do quy mô về vốn đầu tư
thường rất lớn và thời gian sử dụng lâu hơn so với các loại hình khác. Những
quy định này bao gồm các quy định về chuẩn bị dự án: xác định mục tiêu,
khảo sát, thiết kế, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi
(feasibility study- F/S), và các quy định về thực hiện dự án như giải phóng
mặt bằng, đấu thầu tuyển chọn tư vấn, đấu thầu mua sắm và lắp đặt thiết bị,
v.v.
Nguồn vốn cho các dự án đầu tư chủ yếu ở dạng vay ưu đãi và có một phần
viện trợ từ các nhà tài trợ song phương như dự án nhà máy điện Cao Ngạn do
chính phủ Trung Quốc cấp tín dụng trị giá 85,5 triệu USD, hoặc các tổ chức
tài chính quốc tế như dự án điện Phú Mỹ 2.2 do WB tài trợ 480 triệu USD2.
2.2.2 Dự án hỗ trợ kỹ thuật
Các dự án thuộc dạng này chiếm khoảng 5,5% tổng giá trị các hiệp định đã ký
và chiếm 46,5% tổng số dự án đã ký. Lĩnh vực tập trung đầu tư của hình thức
này chủ yếu cũng là cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. Cơ cấu vốn của hình thức hỗ
trợ kỹ thuật là cho thuê tư vấn nước ngoài, tổ chức đào tạo, đi nghiên cứu
khảo sát và thiết bị văn phòng. Đối tượng tham gia là các cán bộ nghiên cứu,
quản lý, các chuyên gia, tư vấn nước ngoài. Dự án hỗ trợ kỹ thuật chủ yếu sử
dụng nguồn vốn ODA không hoàn lại.
2.2.3 Chương trình
Đây là một loại hình tài trợ ODA trong đó người thực hiện lồng ghép một
hoặc nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án. Có thể phân loại các chương
trình này theo mục tiêu và chính sách của nhà tài trợ như sau:
– Các chương trình tăng cường cải cách cơ cấu kinh tế vĩ mô và thể chế của
các tổ chức tài chính quốc tế như WB và ADB. Thí dụ như chương trình
2 Nguồn: Tin tức & Sự kiện ODA-Bộ KHĐT-www.mpi-oda.gov.vn
– 10 –
tái cơ cấu thể chế hoạt động của các ngân hàng, điều chỉnh cơ cấu kinh tế,
chương trình nông nghiệp, công nghiệp, v.v.
– Các chương trình hợp tác theo ngành kinh tế hoặc theo lĩnh vực xã hội của
các nước hoặc LHQ. Thí dụ như Chương trình hợp tác Việt Nam-Thuỵ
Điển về năng lượng, Chương trình hợp tác Việt Nam-Nhật Bản về đào tạo
cán bộ kỹ thuật, v.v.
2.2.4 Hỗ trợ ngân sách
Số vốn đã được ký hiệp định theo hình thức này chiếm khoảng 4% tổng giá trị
các hiệp định đã ký và 1,08% số dự án đã ký. Hình thức này thường chỉ có ở
giai đoạn đầu khi các quốc gia tài trợ bắt đầu nối lại quan hệ hợp tác với Việt
Nam. Thí dụ việc Nhật Bản, Hà Lan, và Bỉ hỗ trợ nước ta giải quyết nợ với
các tổ chức tài chính quốc tế như IMF.
2.3 Phân loại theo dạng quản lý và thực hiện
Việc quản lý và điều hành thực hiện nguồn vốn ODA tại Việt Nam đều có sự
tham gia của các bộ, ngành trực thuộc trung ương cũng như các tỉnh thành
phố trực thuộc trung ương. Tuỳ theo đặc điểm của các nguồn vốn từ các nhà
tài trợ song phương, đa phương, hay từ nguồn hỗ trợ từ các tổ chức phi chính
phủ (NGO) mà có thể phân loại theo hình thức quản lý và thực hiện như sau:
2.3.1 Các chương trình, dự án chịu sự quản lý một cấp
Đây là dạng phổ biến nhất bao gồm các chương trình, dự án có Ban quản lý
dự án (PMU) chịu sự điều hành trực tiếp từ Bộ hoặc Tỉnh, thành phố. Thí dụ,
dự án Lưới điện nông thôn Quảng Nam-Đà Nẵng giai đoạn 2 (vốn vay OPEC)
của tỉnh Quảng Nam, dự án Quốc lộ 1A (vốn WB) của Bộ GTVT.
2.3.2 Các chương trình, dự án thuộc bộ gồm nhiều tiểu dự án thực hiện tại
nhiều địa phương
Bao gồm các dự án điều hành của một Bộ nhưng thực hiện ở nhiều địa
phương khác nhau thông qua các tiểu dự án, như dự án giáo dục tiểu học (vốn
– 11 –
WB) của Bộ giáo dục và Đào tạo, khôi phục và chống lũ (ADB) của Bộ
NN&PTNT.
2.3.3 Dự án qua hai cấp quản lý
Các dự án này chịu sự quản lý điều hành qua hai cấp quản lý như Bộ–Tổng
công ty (BQLDA)–Ban Quản lý dự án, hay Bộ–Liên hiệp–BQLDA. Thí dụ,
dự án điện Phú Mỹ 1 (vốn JIBC Nhật Bản) của BQLDA điện Phú Mỹ-Tổng
Công ty điện lực-Bộ CN, dự án cảng Hải Phòng (vốn OECF Nhật) của
BQLDA cải tạo cảng Hải Phòng-Tổng cục hàng hải–Bộ GTVT.
– 12 –
Biểu đồ 1: Các loại viện trợ nước ngoài
Nguồn vay ưu đãi (viện trợ)
Nguồn vay thương mại
(vd: đầu tư trực tiếp)
Nguồn viện trợ nước ngoài
Hỗ trợ phát triển
Hỗ trợ không phát triển
Hỗ trợ phát triển chính thức
Hỗ trợ từ các NGO
Cứu trợ khẩn cấp
Viện trợ quân sự
và loại khác tương
Các dạng hỗ trợ:
A: hỗ trợ tài chính
B: Hỗ trợ hàng hoá
C: Hỗ trợ kỹ thuật
Các điều kiện trợ giúp:
A: Hoàn toàn ràng buộc
B: Ràng buộc một phần
C: Không ràng buộc
Điều kiện
Nguồn
Viện trợ không
hoàn lại
Cho vay
Tài trợ song
phương
VD: JICA
VD: OECF
Tài trợ đa
phương
VD: UNDP
VD: ADB
Hỗ trợ theo dự án:
Ví dụ:
– Dự án cơ sở hạ tầng
– Dự án tăng cường thể chế
– Phát triển nguồn lực
Hỗ trợ phi dự án:
Ví dụ:
– Hỗ trợ ngân sách
– Hỗ trợ thanh toán nợ
– Viện trợ theo chương trình
– 13 –
3. Các nhà tài trợ chính cho Việt Nam
Việc cung cấp ODA được thực hiện qua hai kênh chính là chuyển trực tiếp từ
nước tài trợ tới nước nhận viện trợ, hay chuyển từ nước tài trợ thông qua các
tổ chức quốc tế như LHQ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức tài chính
quốc tế tới nước tiếp nhận ODA.
Các tổ chức cung cấp ODA trên thế giới được phân theo 2 hệ thống: đa
phương và song phương.
3.1 Hệ thống tài trợ đa phương
– Các tổ chức tài chính quốc tế: Là các cơ quan hợp tác phát triển thông qua
phương thức tài trợ tín dụng ưu đãi. Một số tổ chức tài chính có quan hệ tài
trợ cho Việt Nam là Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB),
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), v.v.
– Các tổ chức thuộc Liên hợp quốc như UNDP, FAO, UNIDO, UNFPA,
IFAD, v.v. Hầu hết các dự án hỗ trợ của các tổ chức này được thực hiện dưới
hình thức viện trợ không hoàn lại, ưu tiên cho các nước đang phát triển có thu
nhập thấp và không ràng buộc các điều kiện chính trị. Viện trợ thường tập
trung giải quyết các nhu cầu có tính xã hội như văn hoá, giáo dục, sức khoẻ,
dân số và xoá đói giảm nghèo. Các tổ chức này được LHQ cấp vốn hoạt động,
thêm vào đó là vận động từ các nước công nghiệp phát triển tài trợ thêm vốn
cho các chương trình hoạt động cụ thể.
– Liên minh Châu Âu (EU): là một trong những nhà cung cấp hỗ trợ và hợp
tác phát triển quốc tế chính. Tổ chức này cung cấp trên 10% tổng nguồn vốn
ODA trên toàn thế giới. Với một nguồn ngân quỹ lớn, song chủ yếu EU ưu
tiên hỗ trợ cho các nước thuộc đĩa cũ ở Châu Phi, Caribê, Nam Thái Bình
Dương. Các dự án do EU tài trợ cho Việt Nam tập trung vào hai lĩnh vực
chính là: hợp tác phát triển hỗ trợ phát triển ở các vùng nông thôn và miền
núi, tài nguyên và môi trường, y tế giáo dục và phát triển nguồn lực; và hợp
tác kinh tế bao gồm hỗ trợ chuyển giao công nghệ trong các ngành trọng
– 14 –
điểm, các cơ sở hạ tầng kinh tế và công nghiệp nhằm tăng cường mậu dịch
song phương và đầu tư của các nước thành viên EU tại Việt Nam.
– Các tổ chức phi chính phủ quốc tế (NGO): Đến năm 2001 đã có 485 tổ chức
phi chính phủ thuộc 26 nước công nghiệp phát triển và các nước công nghiệp
mới hoạt động viện trợ tại Việt Nam, trong đó có 369 tổ chức thường xuyên
có mặt ở Việt Nam, có dự án, đối tác cụ thể, được cơ quan có thẩm quyền của
Việt Nam cấp giấy phép hoạt động.
Ngân quỹ của các NGO thường không lớn, chủ yếu dựa vào nguồn quyên góp
hoặc tài trợ của chính phủ các nước. Các NGO đang hoạt động ở Việt Nam
chủ yếu là từ Bắc Mỹ, Tây Âu, cũng như từ vùng Châu Á-TBD. Hỗ trợ từ các
tổ chức này chủ yếu tập trung vào lĩnh vực y tế (sức khoẻ sinh sản, y tế cơ sở
và phòng chông HIV/AIDS), giáo dục, các vấn đề về giới, phụ nữ và trẻ em,
xoá đói giảm nghèo và phát triển nguồn lực.
Quy mô viện trợ của các NGO đã tăng mạnh trong 10 năm qua (gấp 4 lần).
Theo thống kê chưa đầy đủ, giá trị viện trợ của các NGO tăng từ 20,3 triệu
USD vào năm 1991 lên 80 triệu USD vào năm 2000, và 84 triệu USD năm
2001.
3.2 Hệ thống tài trợ song phương
– Các nước thành viên Uỷ ban hỗ trợ phát triển (DAC) của tổ chức Hợp tác và
phát triển kinh tế (OECD) là những nước công nghiệp phát triển bao gồm:
Pháp, Đức, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Na Uy, Thuỵ Điển, Hà Lan, Tây Ban Nha,
Italy, Bồ Đào Nha, Thuỵ Sỹ, Anh, Mỹ, Canada, Australia, New Zealand, Nhật
Bản, Phần Lan, Luxămbua. Các nước thành viên DAC cung cấp phần lớn
nguồn ODA trên thế giới.
– Các quốc gia đang phát triển: Một số nước đang phát triển cũng có nguồn
ODA cung cấp cho các nước đang phát triển và chậm phát triển khác. Trung
Quốc, Hàn Quốc, Đài Loan hàng năm cung cấp trên dưới 100 triệu USD cho
các quốc gia khác. Mặc dù đa số là những quốc gia tiếp nhận ODA, nhưng
– 15 –
các nước Asean như Thái Lan, Singapore gần đây cũng bắt đầu cung cấp
ODA cho các nước chậm phát triển
Hiện nay Việt Nam đang phát triển mạnh mẽ quan hệ hợp tác phát triển với
25 nhà tài trợ song phương, 6 tổ chức quốc tế và liên Chính phủ, 18 tổ chức
quốc tế và khu vực cùng hơn 300 NGO cung cấp ODA cho Việt Nam.
Nhìn chung mỗi một tổ chức hay quốc gia đều có chiến lược cấp hỗ trợ phát
triển riêng cũng như những điều kiện và quy chế cấp ODA khác nhau. Nhưng
về cơ bản, tiềm lực về kinh tế là yếu tố quan trọng nhất quyết định đến quy
mô ODA các tổ chức hay quốc gia này tài trợ cho những nước tiếp nhận.
Mỗi đối tác viện trợ có những quy định khác nhau về mục tiêu và đối tượng
cấp viện trợ, có các điều kiện quy chế và thủ tục khác nhau trong việc lập, xét
duyệt, ký kết cung cấp và giám sát thực hiện viện trợ. Do đó để có thể vận
động và thu hút có hiệu quả nguồn ODA từ các đối các đối tác này, đòi hỏi
các ngành, đơn vị lập dự án xin cấp vốn ODA cần phải tìm hiểu nắm chắc đặc
điểm, chiến lược, chính sách, cũng như điều kiện và quy chế cấp ODA của
từng đối tác.
II. Huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian qua
1. Huy động và sử dụng vốn ODA giai đoạn 1986–1990
Nói đến vốn ODA chúng ta không thể bỏ qua sơ lược về nguồn ODA mà Việt
Nam tiếp nhận trong giai đoạn 1986–1990.
Trước năm 1991, nước ta nhận được ODA từ 3 nguồn cung cấp ODA chủ
yếu:
– Liên Xô cũ và một số nước XHCN khác.
– Một số nước thuộc tổ chức OECD.
– Một số tổ chức quốc tế, tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ.
– 16 –
Phần lớn nguồn vốn ODA Việt Nam tiếp nhận trong thời kỳ này là từ các
nước thành viên hệ thống xã hội chủ nghĩa (khối SEV), đặc biệt là từ Liên Xô
cũ với tổng giá trị viện trợ khoảng 10 tỉ Rúp chuyển nhượng. Nguồn vốn này
đã đóng một vai trò quan trọng giúp Việt Nam phát triển được nhiều công
trình hạ tầng quan trọng như thuỷ điện Hoà Bình, Nhiệt điện Phả Lại, v.v.
2. Huy động và sử dụng vốn ODA giai đoạn 1993 đến nay
Từ sau năm 1992 khi hệ thống xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô cũ và các nước
Đông Âu sụp đổ thì nguồn viện trợ từ các quốc gia này cho Việt Nam chấm
dứt hoàn toàn.
ODA dành cho Việt Nam trong giai đoạn này được cung cấp chủ yếu từ
những nước thuộc tổ chức OECD, các tổ chức quốc tế và Liên hợp quốc.
Mặc dù ngay từ năm 1991 một số nước thuộc khối OECD đã bắt đầu nối lại
việc cung cấp ODA cho Việt Nam nhưng mốc quan trọng để phân tích và
đánh giá tình hình huy động và sử dụng ODA tại Việt Nam bắt đầu năm 1993,
khi quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế
được tái lập hoàn toàn, đánh dấu bằng Hội nghị quốc tế các nhà tài trợ dành
cho Việt Nam (Paris, tháng 11 năm 1993).
Các cam kết ODA cho Việt Nam tăng đều đặn từ năm 1993 và đạt mức cao
nhất vào năm 1996 với lượng vốn ODA cam kết là 2,64 tỉ. Mặc dù lượng
ODA cam kết trong ba năm tiếp theo có giảm dần do tác động của cuộc khủng
hoảng kinh tế ở Châu Á năm 1998, nhưng từ năm 2000 cho đến nay lượng
ODA bắt đầu tăng dần. Số liệu cam kết ODA cụ thể của từng năm như sau
năm 1993: 1,81 tỉ USD, năm 1994: 1,941 tỉ USD, năm 1995: 2,26 tỉ, năm
1996: 2,64 tỉ, năm 1997: 2,4 tỉ, năm 1998: 2,2 tỉ (chưa kể 0,5 tỉ USD dự định
hỗ trợ cải cách kinh tế), năm 1999: 2,1 tỉ (chưa kể 0,7 tỉ USD dự định hỗ trợ
cải cách kinh tế), năm 2000: 2,4 tỉ USD, 2001: 2,4 tỉ USD, 2002: 2,5 tỉ3.
3 Nguồn: Bản tin ODA, Bộ KHĐT
– 17 –
Như vậy tổng giá trị lượng vốn ODA các nhà tài trợ quốc tế đã cam kết tài trợ
cho Việt Nam từ 1993 đến hết 2001 là 19,94 tỉ USD. (Nếu tỉnh cả số ODA
cam kết cho hai năm 2002 con số này là 22,24 tỉ USD).
Đây là tổng số vốn ODA đã được cam kết hay còn gọi là mức tối đa các quốc
gia và tổ chức tài trợ cam kết cung cấp cho Việt Nam trong một số năm tài
chính gắn liền với việc thực hiện các chương trình, dự án cụ thể do Việt Nam
và bên tài trợ thoả thuận. Do vậy, để sử dụng được số vốn đã cam kết, Việt
Nam cần phải đàm phát và ký kết các hiệp định sử dụng vốn cho các công
trình cụ thể với nhà tài trợ. Theo nguồn tin của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng
giá trị của những cam kết đã được chuyển thành những hiệp định viện trợ
được ký kết trong giai đoạn 1993–2001 là 14,72 tỉ USD, đạt khoảng 73,8% số
vốn cam kết đến năm 2001, trong đó, ODA vốn vay khoảng 12,35 tỷ USD
(84%) và ODA vốn viện trợ không hoàn lại khoảng 2,37 tỷ USD (16%). Ước
giải ngân ODA năm 2002 đạt khoảng 1.527 triệu USD, trong đó vốn vay
khoảng 1.207 triệu USD (79%), vốn viện trợ không hoàn lại khoảng 320 triệu
USD (21%).
Trong tổng số vốn ODA cam kết đã được chuyển thành những hiệp định viện
trợ cụ thể được ký kết, thì mức giải ngân trong giai đoạn 1993–2002 là 10,3 tỷ
USD
Biểu đồ 2: Cam kết và thực hiện ODA giai đoạn 1993–2002
tØ USD
1.81
1.94
2.26
2.43
2.4
2.2
2.1
2.4
2.4
2.5
0.43
0.725
0.737
0.9
1
1.242
1.35
1.65
1.36
1.527
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Cam kÕt
Gi¶i ng©n
– 18 –
Nguồn: Tổng hợp báo cáo của UNDP và BKHĐT
– 19 –
N«ng l©m
thuû s¶n,
thuû lîi
13%
CÊp tho¸t
n−íc
8%
C¸c lÜnh
vùc kh¸c
13%
Y tÕ, gi¸o
dôc, khoa
häc
14%
§iÖn
25%
GTVT
27%
2.1 Cơ cấu ODA theo lĩnh vực
Trong thời kỳ 1993–2001, nguồn vốn ODA đã được tập trung hỗ trợ cho các
lĩnh vực phát triển kinh tế, xã hội ưu tiên của Chính phủ, đó là cơ sở hạ tầng
giao thông vận tải (27,5%), năng lượng điện (24,57%), cấp thoát nước (7,8%);
phát triển nông thôn bao gồm nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản, thuỷ lợi
(12,74 %); các lĩnh vực y tế – xã hội, giáo dục và đào tạo, khoa học – công
nghệ – môi trường (11,87%). Các lĩnh vực còn chiếm 13% tỉ trọng ODA còn
lại trong thời kỳ này.
2.1.1 Cơ sở hạ tầng
Nhìn vào biểu đồ trên ta thấy phát
triển cơ sở hạ tầng luôn là lĩnh vực
phát triển được ưu tiên đặc biệt. Tỉ
trọng ODA dành cho các chương
trình và dự án cơ sở hạ tầng luôn
dẫn đầu. Tỉ trọng ODA dành cho
các dự án cơ sở hạ tầng chỉ chiếm
khoảng 15% trong giai đoạn 1993–
1995. Tuy nhiên, tỉ trọng này đã tăng mạnh tới 56% vào năm 1999 với giá trị
giải ngân là 741 triệu USD (theo báo cáo của UNDP). Trong hai năm tiếp
theo (2000–2001) tỉ trọng này có giảm đôi chút còn 49% năm 2000 và 42%
trong năm 2001.
– Giao thông vận tải: tiếp nhận khoảng một nửa số vốn ODA đầu tư vào cơ
sở hạ tầng. Việc tập trung nguồn vốn đầu tư vào phân ngành này là tất yếu và
hết sức cần thiết đối với sự phát triển kinh tế của Việt Nam do hệ thống giao
thông của chúng ta rất yếu kém so với khu vực. Trong ba năm 1999–2001,
ngành giao thông vận tải đã được giải ngân 795 triệu USD (năm 1999: 244
Biểu đồ 3: Cơ cấu ODA theo ngành 1993–2000
– 20 –
triệu USD, năm 2000: 257 triệu, năm 2001: 294 triệu4) từ các nhà tài trợ, chủ
yếu là giải ngân vốn vay của Nhật Bản, WB, và ADB.
Biểu đồ 4: Thực hiện ODA trong ngành GTVT
Nguồn: Tổng hợp báo cáo của UNDP
Một số dự án chủ yếu của ngành này là:
– Nâng cấp quốc lộ 1A đoạn Nha Trang-Quảng Ngãi với tổng vốn đầu tư
168,44 triệu USD do ADB tài trợ toàn bộ (thời hạn: 1998–2003)5;
– Khôi phục Quốc lộ 1A giai đoạn 2 Vinh-Đông Hà-Quảng Ngãi, trị giá
195,6 triệu USD do WB tài trợ (1997–2002);
– Xây dựng hầm đường bộ qua đèo Hải Vân (1998–2004) vốn vay JBIC trị
giá 211,2 triệu USD.
Tổng số vốn ODA đã ký kết cho các dự án giao thông vận tải tính đến tháng 6
năm 2002 lên tới 3.093,66 triệu USD (vốn vay: 3.013,24 triệu USD, viện trợ
không hoàn lại: 80,42 triệu)
4 Nguồn: Số liệu tổng hợp từ các Báo cáo tổng quan ODA tại Việt Nam của UNDP
5 Chi tiết xem Phụ lục: Các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA
9
25
62
162
145
206
244
257
294
0
50
100
150
200
250
300
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
TriÖu USD
– 21 –
– Năng lượng (điện): Là một trong những ngành cần một lượng vốn đầu tư
lớn cho đầu tư phát triển để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng năng lượng rất lớn
của Việt Nam, ngành điện cũng đã chiếm một tỉ trọng vốn ODA giải ngân
tương đối lớn. Tính đến tháng 6 năm 2002, lượng vốn ODA đã ký dành cho
phát triển năng lượng lên tới 2.773,78 triệu USD (vốn vay: 2.742,4 triệu, viện
trợ: 31,39 triệu USD), trong đó gần một tỉ USD đã được giải ngân cho đầu tư
vào xây dựng mới các nhà máy phát điện, cải tạo hệ thống điện lưới, năng
lượng nông thôn. Một số dự án điện đã sử dụng vốn vay ODA trong giai đoạn
này là: Nhà máy nhiệt điện Phả Lại 1 vốn vay JBIC trị giá 655 triệu USD
(1995–2003), Phát triển hệ thống truyền tải, phân phối và khắc phục thiên tai,
vốn vay WB 199 triệu USD (1999–2002), v.v.
Biểu đồ 5: Giải ngân vốn ODA trong ngành điện
Nguồn: Tổng hợp báo cáo của UNDP
Cấp thoát nước và vệ sinh môi trường: tiếp nhận khoảng 13% tổng giá trị
ODA được giải ngân trong thời kỳ 1993–1998. Tỉ trọng này giảm xuống còn
5% trong giai đoạn 1999–2001. Tuy nhiên, mức giải ngân tuyệt đối cho khu
9.26 19.7517.677
119.77
161
297
403
406
165
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
2000 2001
TriÖu USD
– 22 –
vực này là tương đối ổn định, vào khoảng 50 triệu USD mỗi năm cho tới năm
1998, và tăng lên 70 triệu USD năm 1999, hơn 80 triệu USD năm 2000 và 72
triệu USD năm 2001.
Tính đến tháng 6/2002, tổng số vốn ODA đã ký kết cho các dự án cấp thoát
nước và vệ sinh môi trường lên tới 1.204,01 triệu USD6 (vốn vay: 1.054,7
triệu, viện trợ không hoàn lại: 149,31 triệu USD).
2.1.2 Nông-lâm-ngư nghiệp:
Phát triển nông thôn là lĩnh vực này đã nhận được nhiều hỗ trợ của các nhà tài
trợ quốc tế trong thập kỷ qua do có tới 80% dân số Việt Nam sống nhờ vào
nông nghiệp, và tới 90% người nghèo đang sinh sống ở nông thôn. Do vậy, có
tới 35% giá trị ODA cam kết cho khu vực này là viện trợ không hoàn lại. Tính
đến 30/6/2002, Việt Nam đã ký kết các hiệp định tài trợ cho các dự án phát
triển nông thôn trị giá 1.637,02 triệu USD, trong đó số vốn vay là 1.215,34
triệu USD, và viện trợ: 421,68 triệu USD.
Một số dự án phát triển nông thôn tiêu biểu trong thập kỷ qua là:
– Phát triển nông thôn miền núi phía Bắc, viện trợ không hoàn lại của chính
phủ Thuỵ Điển trị giá 20,7 triệu USD (thời gian thực hiện: 1996–2000);
– Khôi phục thuỷ lợi miền Trung, vốn vay WB trị giá 90 triệu USD (1995–
2003);
– Xã hội lâm sinh tại Pumat Nghệ An, Viện trợ không hoàn lại của EU trị
giá 16,01 triệu USD (1997–2002);
– Hỗ trợ chương trình ngành thuỷ sản, Đan Mạch viện trợ không hoàn lại
40,48 triệu USD (2000–2004)
Tỉ trọng ODA dành cho phát triển nông thôn trong thời kỳ 1993–2002 là
khoảng 13%. Trong thời gian tới, tỉ trọng này cần phải được tăng lên để Việt
6 Nguồn: Tổng hợp từ Danh mục các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA (tính đến 30/6/2002)
– 23 –
Nam có thể đạt được mục tiêu xoá đói tại khu vực nông thôn vào năm 2005
và giảm tỉ lệ người nghèo xuống còn dưới 60% như đã được đề ra trong Chiến
lược phát triển kinh tế-xã hội 10 năm 2001–2010 của Chính phủ.
– 24 –
Gi¸o dôc
®μo t¹o
29%
Khoa häc-
c«ng nghÖ
14%
V¨n ho¸
th«ng tin
14%
Y tÕ
43%
2.1.3 Y tế-giáo dục-khoa học
Lĩnh vực phát triển nguồn nhân lực, bao gồm các ngành y tế, giáo dục và đào
tạo, chiếm khoảng 13,3% (1.571,13 triệu USD) tổng giá trị ODA các nhà tài
trợ đã cam kết và giải ngân cho Việt Nam trong thời gian qua. Trong lĩnh vực
này thì y tế, giáo dục và đào tạo là hai ngành tiếp nhận vốn ODA lớn nhất,
tương ứng là 675,75 triệu USD, và 459,7 triệu USD. Nhờ nguồn hỗ trợ này,
Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể trong công tác phòng chống
bệnh tật và nâng cao sức khoẻ của
người dân thông qua các chương
trình phòng chống lao, tiêm chủng
mở rộng, sức khoẻ sinh sản, v.v.
Công tác giáo dục đào tạo cũng
được cải thiện đáng kể trong thời
gian qua, đặc biệt là các dự án đào
tạo kỹ thuật và dạy nghề.
Hai ngành khác là văn hoá-thông tin
và khoa học công nghệ cũng đã
nhận được sự hỗ trợ đáng kể, với :
217 triệu USD và 218,58 triệu USD.
2.1.4 Các lĩnh vực khác
Ngoài ba lĩnh vực trên, các nhà tài trợ quốc tế cũng đã cam kết cấp 1.529,68
triệu USD (13% tổng giá trị ODA) cho Việt Nam thực hiện các chương trình,
dự án thuộc các lĩnh vực khác như phát triển công nghiệp (đã có 38 dự án
thuộc lĩnh vực công nghiệp sử dụng vốn ODA trị giá 226,76 triệu USD), bưu
chính viễn thông (5 dự án với tổng vốn vay là 110,49 triệu USD), hỗ trợ ngân
sách (Quỹ tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo vốn vay IMF trị giá 368 triệu
USD), các dự án thuộc lĩnh vực tài chính-ngân hàng, cải cách hành chính và
Biểu 6: cơ cấu ODA trong lĩnh vực phát
triển nguồn lực
– 25 –
quản lý nhà nước (72 dự án với tổng giá trị 496,65 triệu USD), và một số
ngành khác (327,78 triệu USD).
2.2 Cơ cấu ODA theo điều kiện tài chính
Trong tổng vốn ODA đã ký kết trong thời kỳ 1993-2000, các khoản vay
chiếm khoảng 80%, viện trợ không hoàn lại khoảng 20%. Xét về mặt tài
chính, cơ cấu này đòi hỏi Việt Nam cần có một chính sách thu hút và sử dụng
ODA thận trọng để tránh gánh nặng nợ nần khó trả trong tương lai.
Biểu đồ 7: Giải ngân vốn ODA theo điều kiện tài chính
Nguồn: Tổng hợp số liệu của UNDP và BKHĐT
Xét về cơ cấu ODA theo điều kiện tài chính, ta thấy có sự tăng dần về số
lượng các khoản vay ưu đãi trong khi đó tỉ trọng nguồn hỗ trợ không hoàn lại
có xu hướng giảm dần. Năm 1993, các khoản vay chỉ chiếm có 10% tổng giá
trị ODA được giải ngân. Tuy nhiên, tỷ trọng các khoản vay đã tăng lên tới
54% trong hai năm 1996 và 1997, và tiếp tục tăng lên 65% năm 1998, 69%
trong năm 1999, và 72% trong năm 2000. Trong hai năm 2001 và 2002 tỉ
trọng vốn vay tương ứng là 71% và 79%.
TriÖu USD
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vèn vay −u ®·i
ODA kh«ng hoμn l¹i
