VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ LÝ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ
PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI TỪ THỰC TẾ
VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
HÀ NỘI – NĂM 2018
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ LÝ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ
PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI TỪ THỰC TẾ
VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG
Ngành : Quản lý Kinh tế
Mã số : 8340410
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. CAO NGỌC LÂN
HÀ NỘI – NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn của mình được thực hiện dựa vào sự hiểu biết và
quá trình nghiên cứu, tìm hiểu, cố gắng thực hiện của bản thân cùng với sự hướng
dẫn tận tình của TS. Cao Ngọc Lân (Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và
Đầu tư). Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác, trung thực và trích dẫn nguồn gốc tài liệu tham khảo rõ ràng. Những kết luận
khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình khoa học
nào khác.
Tác giả luận văn
Nguyễn Thị Lý
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, trước hết tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám
đốc và các cán bộ, giảng viên tại Học viện Khoa học Xã hội – Viện Hàn lâm khoa
học Việt Nam, đặc biệt là Khoa Kinh tế học đã tạo điều kiện cho tôi nghiên cứu,
học tập suốt thời gian vừa qua.
Đặc biệt cho tôi được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Tiến sỹ Cao Ngọc Lân
(Viện Chiến lược phát triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư), đã chỉ bảo, hướng dẫn tận
tình cho tôi trong suốt qúa trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Lãnh đạo, các đồng nghiệp tại nơi
tôi đang công tác đã thông cảm, tạo điều kiện giúp đỡ, hỗ trợ thời gian, công việc và
tài liệu tham khảo; tới gia đình và các bạn bè xung quanh đã động viên, chia sẻ giúp
đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn.
Mặc dù đã rất cố gắng, song hiểu biết và năng lực bản thân còn hạn chế nên
chắc chắn luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, rất mong được sự quan
tâm và đóng góp ý kiến của các cá nhân, bạn bè quan tâm để luận văn được hoàn
thiện và có ý nghĩa thực tiễn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ……………………………………………………………………………………………………..
1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ QUY HOẠCH TỔN THỂ PHÁT TRIỂN KTXH VÙNG
…………………………
6
1.1. Quan niệm về vùng và quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH vùng ……………..
6
1.2. Quan niệm về quản lý và quản lý nhà nước đối với quy hoạch vùng
…………….
11
1.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng …
17
1.4. Nguyên tắc QLNN đối với QH tổng thể phát triển KTXH vùng
……………
20
1.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về quy hoạch tổng thể phát triển
KTXH vùng …………………………………………………………………………………………….
21
1.6. Một số kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam ……………………………
22
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY
HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KTXH VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG
HỒNG GIAI ĐOẠN 2006 ĐẾN NAY ………………………………………………………….
27
2.1. Khái quát về vùng Đồng bằng sông Hồng
……………………………………………..
27
2.2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển
KTXH vùng Đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2006 đến nay
………………………….
29
2.3. Đánh giá tình hình thực hiện mục tiêu quy hoạch …………………………………..
46
2.4. Đánh giá chung mặt được, chưa được và nguyên nhân ………………………..
52
2.5. Những vấn đề đặt ra
……………………………………………………………………………
62
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH TOOGNR THỂ PHÁT TRIỂN KTXH
VÙNG ĐBSH TRONG THỜI GIAN TỚI ……………………………………………………
63
3.1. Bối cảnh tác động trong nước và quốc tế ………………………………………………
63
3.2. Mục tiêu phát triển Vùng ĐBSH đến năm 2020……………………………………..
66
3.3. Định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển
KT-XH vùng
…………………………………………………………………………………………….
68
3.4. Một số nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể
phát triển KT-XH vùng ………………………………………………………………………………
70
KẾT LUẬN ………………………………………………………………………………………………..
79
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ĐBSH
Đồng bằng sông Hồng
GRDP
Tổng sản phẩm trên địa bàn
KTXH
Kinh tế – xã hội
KTV
Kinh tế vùng
QH
Quy hoạch
QHPT
Quy hoạch phát triển
QLNN
Quản lý nhà nước
VKT
Vùng kinh tế
VKTTĐ
Vùng kinh tế trọng điểm
VBQPPL
Văn bản quy phạm pháp luật
DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1. Tình hình thực hiện một số quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước
về quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng ĐBSH của các cơ quan quản lý nhà
nước giai đoạn 2006 đến nay …………………………………………………………………………
32
Bảng 2.2: Tập hợp một số văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước giai
đoạn 2006 đến nay có liên quan đến vùng ĐBSH …………………………………………….
37
Bảng 2.3. Đối chiếu nội dung quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng theo
Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định 04/2008/NĐ-CP với Báo cáo tổng hợp quy
hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng ĐBSH ………………………………………………….
40
Bảng 2.4. Đối chiếu nội dung thẩm định quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng
theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định 04/2008/NĐ-CP với Kết quả thẩm
định quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng ĐBSH …………………………………..
433
Bảng 2.5. Kết quả thực hiện một số chỉ tiêu quy hoạch của vùng Đồng bằng sông
Hồng …………………………………………………………………………………………………………..
51
DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1: Hệ thống Quy hoạch theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định
04/2008/NĐ-CP……………………………………………………………………..9
Sơ đồ 1.2: Hệ thống Quy hoạch theo Luật Quy hoạch…………………………….11
Sơ đồ 1.3: Hệ thống quản lý và tác động của quản lý…………………………..…12
Sơ đồ 1.4: Quản lý Nhà nước về quy hoạch……………………………………….14
Sơ đồ 1.5: Quản lý Nhà nước về quy hoạch……………………………………….16
Sơ đồ 2.1: Các nấc thang hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về Quy hoạch
tổng thể phát triển kinh tế-xã hội ở Việt Nam……………………………………..36
Sơ đồ 3.1: Mối quan hệ giữa các khâu của công tác Quy hoạch…………………..74
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1: Cơ cấu GRDP vùng ĐBSH năm 2010, năm 2015 và năm 2017…….49
Biểu đồ 2.2: GRDP bình quân đầu người 6 vùng năm 2017………………………55
DANH MỤC BẢN ĐỒ
Bản đồ 2.1: Bản đồ hành chính Vùng ĐBSH…………………………………………………..28
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vấn đề quản lý nhà nước đối với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã
hội vùng là một trong những vấn đề được các nhà khoa học trên thế giới và trong
nước hết sức quan tâm. Trên thế giới, quy hoạch là một công cụ quản lý nhà
nước (hoặc quản lý công) khá phổ biến đã và đang được áp dụng ở nhiều quốc
gia khác nhau, từ các nước phát triển như Hoa Kỳ, Anh, Pháp, Đức, Nhật, cho
tới các quốc gia đang phát triển như Trung Quốc, Malaysia, Thái Lan…
Ở Việt Nam, vấn đề này luôn được Đảng và Nhà nước ta rất coi trọng. Mới
đây, Nghị quyết Đại hội Đảng XII đã xác định “phải lấy quy hoạch làm cơ sở để
quản lý phát triển vùng” và mới đây nhất, cuối năm 2017, Quốc hội đã thông qua
Luật Quy hoạch. Trong giai đoạn hiện nay, bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều
thay đổi. Điều này đòi hỏi phải đổi mới quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch.
Hiện nay, Việt nam có sáu vùng kinh tế xã hội. Vùng Đồng bằng sông Hồng
là một trong hai vùng của cả nước có ý nghĩa và có đóng góp lớn nhất vào sự phát
triển của quốc gia. Trong Quyết định số 795/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
ngày 25 tháng 3 năm 2013 về việc phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế –
xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng đến năm 2020 đã đặt ra mục tiêu “Xây dựng
vùng Đồng bằng sông Hồng thực sự là địa bàn tiên phong của cả nước thực hiện các
“đột phá chiến lược”, tái cấu trúc kinh tế, đổi mới thành công mô hình tăng trưởng,
trở thành đầu tàu của cả nước về phát triển kinh tế, đảm đương vai trò lớn đối với
sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và góp phần nâng cao vị thế của
Việt nam trên trường quốc tế; bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế
với đảm bảo an sinh xã hội, giữ vững thế trận quốc phòng toàn dân, an ninh nhân
dân và trật tự an toàn xã hội.
Trong thời gian qua, quản lý và quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế – xã hội đã đạt được một số kết qủa nhất định nhưng còn nhiều hạn chế,
yếu kém. Mặt khác, bối cảnh quốc tế và trong nước đang và sẽ có nhiều thay đổi,
nhất là yêu cầu triển khai Luật Quy hoạch. Điều đó đòi hỏi phải có những nghiên
2
cứu nâng cao chất lượng quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế – xã hội vùng nói chung và vùng Đồng bằng sông Hồng nói riêng.
Từ những lý do nêu trên đã thôi thúc tác giả chọn vấn đề về “Quản lý nhà
nước về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội từ thực tế vùng Đồng bằng
sông Hồng” làm đề tài Luận văn Thạc sỹ, chuyên ngành Quản lý kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quản lý phát triển vùng, nhất là quản lý quy hoạch là một vấn đề rộng lớn
và phức tạp, thu hút sự quan tâm từ các nhà lãnh đạo, quản lý, nhà nghiên cứu
cho tới cả xã hội. Trong thời gian gần đây, trên thế giới có khá nhiều các nghiên
cứu về kinh tế vùng , về quy hoạch, quản lý quy hoạch, đáng chú ý là các nghiên
cứu của các tổ chức thuộc Liên hợp quốc, tiêu biểu như Trung tâm phát triển
vùng của Liên hợp quốc (UNCRD) có trụ sở chính tại Nagoya, Nhật Bản. Bộ Đất
đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản đã có nghiên cứu tổng quan về quản lý quy
hoạch ở khoảng 20 quốc gia châu Âu và châu Á. Ngoài ra, còn có các nghiên cứu
khác về quản lý, vai trò, đặc trưng, phương pháp, tác dụng của các hệ thống quy
hoạch ở các quốc gia khác nhau trên thế giới.
Ở trong nước có một số nghiên cứu về quản lý, trong đó có quản lý quy
hoạch phát triển vùng, gồm cả nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về quản lý quy
hoạch. Các nghiên cứu này được thể hiện nhiều trong các cuốn sách hoặc giáo trình
về vùng, KTV, quy hoạch và quản lý như của các tác giả công tác tại Viện Chiến
lược phát triển, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, Trường Đại học Kinh
tế quốc dân, Đại học Quốc gia Hà Nội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Học
viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện Hành chính quốc gia, Viện Quy
hoạch đô thị, nông thôn…
Nhìn chung các nghiên cứu nói trên mới tập trung nghiên cứu quy hoạch phát
triển, chính sách phát triển vùng, ít có các nghiên cứu đánh giá chung về quản lý phát
triển vùng nói chung, nhất là quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển
KTXH vùng ở Việt Nam nói riêng. Theo hiểu biết của tác giả luận văn thì hiện nay
chưa có nghiên cứu nào về quản lý nhà nước đối với quy hoạch tổng thể phát triển
3
KTXH vùng ĐBSH.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở tổng quan một số vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng quản lý nhà
nước về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng
giai đoạn hiện nay từ đó đề xuất một số định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về
quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng trong thời
gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
– Đối tượng nghiên cứu: Quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch tổng
thể phát triển kinh tế xã hội vùng, cụ thể là quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng.
– Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý nhà
nước về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng
giai đoạn hiện nay.
+ Chủ thể quản lý: Nhà nước (hệ thống các cơ quan nhà nước hữu trách) theo
quy định hiện hành tại Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07/9/2006
Về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển KTXH (dưới đây viết tắt
là Nghị định 92/2006/NĐ-CP) và Nghị định 04/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày
11/01/2008 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07
tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể
phát triển KTXH (dưới đây viết tắt là Nghị định 04/2008/NĐ-CP).
+ Công cụ quản lý: Các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Nghị
định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định 04/2008/NĐ-CP.
+ Đối tượng quản lý: Các khâu: lập, thẩm định, phê duyệt, công bố và triển
khai thực hiện quy hoạch theo quy định tại Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định
04/2008/NĐ-CP.
– Về không gian: Vùng Đồng bằng sông Hồng gồm 11 tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương: Hà Nội, Hải phòng, Quảng Ninh, Thái Bình, Nam Định, Hà Nam,
Hưng Yên, Ninh Bình, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Hải Dương.
4
– Về thời gian: từ năm 2006 (năm Chính phủ ban hành Nghị định
92/2006/NĐ-CP) đến năm 2017, tương lai: đến năm 2020.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
+ Phương pháp phân tích hệ thống: Sử dụng để phân tích quản lý nhà nước
về quy hoạch tổng thể phát triển KTXH.
+ Phương pháp thu thập số liệu: được thu thập từ nhiều nguồn khác nhau như
số liệu thống kê của các bộ, ngành, địa phương có liên quan; được sử dụng để phân
tích thực trạng thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng ĐBSH.
+ Phương pháp đối chiếu, so sánh, thống kê: được sử dụng để đối chiếu, so
sánh việc thực hiện có làm đúng theo quy định không?
+ SWOT: Sử dụng công cụ SWOT để đưa ra điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội,
thách thức trong quản lý phát triển vùng ở Việt Nam.
+ Phương pháp tổng hợp, đánh giá: trên cơ sở tổng hợp nhiều cách khác
nhau, tác giả sẽ đưa ra những ý kiến, nhận xét, đánh giá về các chủ đề có liên quan.
+ Phương pháp chuyên gia: tác giả Luận văn cũng có tham khảo ý kiến
chuyên gia trong nghiên cứu đề tài luận văn.
Trong quá trình nghiên cứu luận văn, một số phương pháp được sử dụng
cho tất cả các nội dung của luận văn như: phương pháp phân tích hệ thống. Một
số phương pháp, công cụ nghiên cứu khác được sử dụng để nghiên cứu từng nội
dung cụ thể của luận văn ví dụ như phương pháp đối chiếu, so sánh, thống kê…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Nghiên cứu của tác giả luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ
quan quản lý nhà nước, những người học tập, những nhà nghiên cứu trong lĩnh vực
quản lý nhà nước về quy hoạch. Các giải pháp đưa ra vừa có tính thực tế, vừa có
tính lâu dài giúp cho công tác quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng hiệu quả hơn trong giai đoạn tới, đặc
biệt trong bối cảnh Luật Quy hoạch mới được thông qua và có hiệu lực từ ngày
01/01/2019 và xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng đồng
bằng sông Hồng giai đoạn 2021-2030.
5
7. Kết cấu của luận văn
Đề tài ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài sẽ có
3 nội dung chính như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế – xã hội vùng;
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2006-2017;
Chương 3: Định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế – xã hội vùng Đồng bằng sông Hồng trong thời gian tới.
6
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ
PHÁT TRIỂN KINH TẾ – XÃ HỘI VÙNG
1.1. Quan niệm về vùng và quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH vùng
1.1.1. Quan niệm về vùng
“Vùng” là một khái niệm được sử dụng khá phổ biến trong quá trình phát
triển KTXH. Tùy theo mục đích nghiên cứu, các cách tiếp cận, các tiêu chí khác
nhau người ta phân ra các vùng tự nhiên, các vùng kinh tế, xã hội, các vùng phát
triển và các vùng chậm phát triển, các vùng đô thị và vùng nông thôn, các vùng kinh
tế ngành và vùng kinh tế tổng hợp và trong điều kiện hội nhập quốc tế còn có cả
vùng tam giác, tứ giác, hành lang, vành đai kinh tế,… Mặc dù vậy, đa số ý kiến cho
rằng vùng là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, có đặc điểm tự nhiên, KTXH đặc
thù có phần tương đồng ít nhiều có thể phân biệt vùng này với các vùng khác.
Vùng là một bộ phận lãnh thổ của nền kinh tế quốc dân, có cơ cấu khá phức tạp
và tổng hợp, có thể hoạt động tương đối độc lập (tuy rằng trong hầu hết các trường hợp
thực tế, các vùng luôn có mối quan hệ chặt chẽ và hữu cơ với các vùng còn lại của nền
kinh tế). Vùng là đối tượng của tổ chức lãnh thổ KTXH, là công cụ không thể thiếu
trong việc hoạch định các chiến lược, kế hoạch và chính sách phát triển của nền kinh tế
của mỗi quốc gia và là đơn vị để quản lý các quá trình phát triển của quốc gia trên lãnh
thổ bảo đảm sự thống nhất trong đa dạng.
Trên giác độ quản lý đất nước, vùng được quan niệm là cấp trung gian giữa
quốc gia và tỉnh, vùng bao gồm một số tỉnh và một quốc gia có một số vùng. Theo
sự giải thích từ ngữ tại quy định Vùng KTXH là “một bộ phận của lãnh thổ quốc
gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động KTXH
tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước. Đây là loại
vùng phục vụ việc hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển KTXH theo lãnh
thổ cũng như để quản lý các quá trình phát triển KTXH trên mỗi vùng của đất
nước” (Nghị định 92/2006/NĐ-CP).
Theo Luật Quy hoạch: Vùng là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia bao gồm
một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lân cận gắn với một số lưu vực sông
7
hoặc có sự tương đồng về điều kiện tự nhiên, kinh tế – xã hội, lịch sử, dân cư, kết
cấu hạ tầng và có mối quan hệ tương tác tạo nên sự liên kết bền vững với nhau.
Theo các quy định hiện hành thì Việt Nam có các vùng KTXH; các lãnh thổ đặc
biệt (vùng kinh tế trọng điểm; khu kinh tế, khu kinh tế quốc phòng, khu công nghiệp,
khu chế xuất, khu công nghệ của cả nước; hành lang kinh tế, vành đai kinh tế).
Trong giới hạn phạm vi nghiên cứu, luận văn này tập trung nghiên cứu chủ
yếu về đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch tổng thể phát triển
KTXH vùng Đồng bằng sông Hồng.
1.1.2. Quan niệm về quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH vùng
Theo từ điển Bách khoa toàn thư Nga, liên quan đến lãnh thổ, khái niệm
quy hoạch được hiểu là việc xác định trong tương lai cơ cấu xã hội, trình độ phát
triển của lực lượng sản xuất, khoa học và văn hóa, các điều kiện tự nhiên, khí
hậu và đặc điểm dân tộc của đất nước để đạt được mục tiêu phát triển cho trước.
Quy hoạch bao quát tổng thể các vấn đề kinh tế – xã hội, xây dựng – kỹ thuật,
kiến trúc – nghệ thuật và cũng như các vấn đề môi trường.
Trong từ điển mở của Pháp: quy hoạch – planification – cũng có nghĩa là cách
thức thực hiện mục tiêu đặt ra cho trương lai xa bằng những phương tiện cụ thể và
được cụ thể hóa bằng các kế hoạch trong thời gian gần.
Theo Margaret Roerts, Quy hoạch là tiến hành lựa chọn trong số những
phương án cái nào tỏ ra rộng mở vào tương lai, rồi tìm cách bảo đảm cho sự thực
hiện đó, điều đó lệ thuộc vào sự cung ứng các nguồn lực cần thiết… Vì rằng quy
hoạch là quá trình ra quyết định và là hoạt động cung ứng nguồn lực cho nên quy
hoạch mang tính chính trị, trong đó các phương án lựa chọn sẽ không mang lại lợi
ích đồng đều và như nhau đối với tất cả các thành viên của xã hội…
Vai trò, ý nghĩa và nội dung của quy hoạch luôn gây tranh cãi, bởi lẽ đó là sự
phân định quyền lực, “đỉnh cao chỉ huy” giữa nhà nước và thị trường. Phạm vi của
quy hoạch theo thời gian thường được mở rộng và nó thường được gắn với sự biến
động của chính trị theo thời gian (Palermo và Ponzini, 2010) và có thể coi đây là
một ngành khoa học quản lý. Các quốc gia được nghiên cứu có những điểm khác
8
biệt nhau về thể chế kinh tế – chính trị, do vậy hệ thống và thể chế quy hoạch cũng
có sự khác nhau.
Ở Việt Nam, quy hoạch là một khâu của quá trình kế hoạch hóa, được minh
họa bằng sơ đồ: Chiến lược Quy hoạch Kế hoạch 5 năm Kế hoạch hàng năm
và được các nhà khoa học định nghĩa như sau:
Tập bài giảng “Quy hoạch phát triển”, Đại học Kinh tế Quốc dân: Quy
hoạch phát triển là một hoạt động nhằm cụ thể hóa chiến lược phát triển kinh tế xã
hội của cả nước và các vùng lãnh thổ nhằm xác định một cơ cấu ngành không gian
của quá trình tái sản xuất xã hội thông qua việc xác định các cơ sở sản xuất phục vụ
sản xuất, phục vụ đời sống nhằm không ngừng nâng cao mức sống dân cư, hợp lý
hóa lãnh thổ và phát triển kinh tế bền vững.
TS Phạm Sỹ Liêm: Quy hoạch tổng thể là quá trình tổ chức kết nối không
gian cho việc định cư và các hoạt động kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, an toàn
công cộng, quốc phòng, dựa trên các chính sách và chiến lược phát triển quốc gia và
các ngành, nhằm mục tiêu cho phát triển có trật tự, hiệu quả, công bằng và bền vững
trong dài hạn trên phạm vi lãnh thổ nhất định.
TS Nguyễn Bá Ân: Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH được định nghĩa là
dự báo phát triển và tổ chức không gian các đối tượng kinh tế, xã hội và môi trường
cho thời kỳ dài hạn trên lãnh thổ xác định, có tính tới các điều kiện của kinh tế thị
trường và hội nhập quốc tế.
Theo Viện Chiến lược phát triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư định nghĩa: Quy
hoạch tổng thể phát triển KTXH là việc luận chứng phát triển KTXH và tổ chức
không gian các hoạt động kinh tế, xã hội hợp lý (hay bố trí hợp lý kinh tế, xã hội)
theo lãnh thổ để thực hiện mục tiêu chiến lược KTXH quốc gia. Quy hoạch tổng thể
phát triển KTXH là bước cụ thể hóa của chiến lược phát triển KTXH quốc gia theo
các điều kiện và đặc điểm của từng lãnh thổ.
Theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP, Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng,
lãnh thổ là luận chứng phát triển KTXH và tổ chức không gian các hoạt động
KTXH hợp lý trên lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định.
9
Sơ đồ 1.1: Hệ thống Quy hoạch theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định 04/2008/NĐ-CP
Sơ đồ 0.1
Nguồn: Báo cáo Tổng kết về công tác quy hoạch – Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015)
CẤP VÙNG
LIÊN TỈNH
CẤP QUỐC
GIA
CẤP XÃ,
PHƯỜNG, THỊ
TRẤN
CẤP HUYỆN, TP
THUỘC TỈNH,
TX, QUẬN
CẤP TỈNH/TP
TRỰC THUỘC
TW
CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KT-XH
QH PT NGÀNH,
LĨNH VỰC, SP
QG
ĐỊNH HƯỚNG
QHTT HỆ THỐNG
ĐT QG
QH SD ĐẤT QG
QH TT PT KT-XH
VÙNG, LÃNH THỔ
ĐẶC BIỆT
QH PT NGÀNH,
L.VỰC, S.PHẨM
CẤP VÙNG
QHXD VÙNG, LT
ĐẶC BIỆT, ĐẶC THÙ
QH XÂY
DỰNG
VÙNG TỈNH
QH SỬ
DỤNG ĐẤT
TỈNH
QHĐT TP TW,
QHHTKTĐT
TP, TW
QH PT
NGÀNH,
L.VỰC,
S.PHẨM TỈNH
QHTTPTKT-XH
TỈNH/TP TRỰC
THUỘC TW
QHXD VÙNG
HUYỆN, LIÊN
HUYỆN…
QHXD VÙNG
CHUYÊN
MÔN HÓA
(CN, DL……)
QH ĐT TP
THUỘC TỈNH,
TX, ĐT MỚI
QH TT PT KT-XH
CẤP HUYỆN
QH SD ĐẤT
HUYỆN
QH TÍCH HỢP XẪ, QH
ĐIỂM DÂN CƯ NT
QH ĐT THỊ TRẤN,
QH ĐÔ THỊ MỚI
10
Gần đây, trong quá trình xây dựng Luật quy hoạch, trên diễn đàn về quy hoạch
đã có nhiều ý kiến về khái niệm quy hoạch, trong đó đáng chú ý có ý kiến của
PGS.TS Ngô Doãn Vịnh: quy hoạch phát triển tổng thể là việc luận chứng về phát
triển và phân bố các hoạt động kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc phòng của
con người (công dân, doanh nghiệp, tổ chức) trên một lãnh thổ xác định với tầm
nhìn dài hạn tới mức tương đối hoàn chỉnh (với thời gian bao quát khoảng vài chục
năm, hoặc bảy, tám chục năm, thậm chí cả trăm năm). Từ đó, các giai đoạn đầu tư
mới được xác định, chứ không phải quy hoạch cho thời gian 10 năm, tầm nhìn 10
năm tiếp theo như lâu nay ở nước ta vẫn làm.
Quy hoạch theo xu hướng mới với 6 đặc trưng: (i) Quy hoạch thể hiện mối
quan hệ giữa xã hội và không gian; (ii) Quy hoạch mang tính tổng thể (holistic) và
tích hợp (integrative); (iii) Quy hoạch nhằm cố gắng quản lý các quá trình thay đổi
thông qua các hành động tích cực và có định hướng; (iv) Có một khung khổ hành
chính và pháp lý thích hợp để quy hoạch được triển khai thực hiện; (v) Quy hoạch
liên quan đến việc phân bổ nguồn lực khan hiếm; và (vi) Quy hoạch đòi hỏi phải có
sự nghiên cứu, hiểu biết và khả năng ứng dụng một tập hợp đa dạng các kiến thức
đa ngành. Quy hoạch có tính tích hợp, tổng thể, đa ngành, bền vững là xu hướng
hiện tại.
Quy hoạch tổng thể quốc gia là quy hoạch ở cấp quốc gia, mang tính chiến
lược theo hướng phân vùng và liên kết vùng của lãnh thổ bao gồm đất liền, các đảo,
quần đảo, vùng biển và vùng trời; hệ thống đô thị và nông thôn, kết cấu hạ tầng kỹ
thuật, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường; phòng, chống thiên tai, ứng phó với
biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế.
Quy hoạch vùng là quy hoạch cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia ở
cấp vùng về không gian các hoạt động KT – XH, quốc phòng, an ninh, hệ thống đô
thị và phân bố dân cư nông thôn, xây dựng vùng liên tỉnh, kết cấu hạ tầng, nguồn
nước lưu vực sông, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên cơ sở kết nối các
tỉnh (theo Luật Quy hoạch).
Theo Luật quy hoạch vừa nêu, thì hệ thống quy hoạch quốc gia ở Việt Nam
11
gồm: (1) Quy hoạch cấp quốc gia: gồm quy hoạch tổng thể quốc gia; quy hoạch không
gian biển quốc gia; quy hoạch sử dụng đất quốc gia; quy hoạch ngành quốc gia; (2)
Quy hoạch vùng; (3) Quy hoạch tỉnh; (4) Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt (do Quốc hội quy định); (5) Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.
Sơ đồ 1.2: Hệ thống Quy hoạch theo Luật Quy hoạch
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
1.2. Quan niệm về quản lý và quản lý nhà nước đối với quy hoạch vùng
1.2.1. Quan niệm về quản lý
Trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, con người muốn tồn tại và phát
triển đều phải dựa vào sự nỗ lực của một tổ chức, từ một nhóm nhỏ đến phạm vi
rộng lớn hơn ở tầm vùng, quốc gia, quốc tế, đồng thời đều phải thừa nhận và chịu
một sự quản lý nào đó. Các Mác đã viết: “Tất cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay
lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng đều cần
đến một sự chỉ đạo để điều hòa những hoạt động các cá nhân và thực hiện những
chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất khác với sự
vận động của những khí quan độc lập của nó. Một người độc tấu vĩ cầm tự mình
điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng”.
Ngày nay, thuật ngữ quản lý nói chung đã trở nên phổ biến nhưng chưa có
một quan niệm thống nhất. Có người cho quản lý là hoạt động nhằm đảm bảo sự
hoàn thành công việc thông qua sự nỗ lực của người khác. Cũng có người cho
Quy hoạch sử dụng
tài nguyên quốc gia
(10)
Quy hoạch quốc gia (01)
Quy hoạch tỉnh (63)
Quy hoạch Vùng (theo vùng)
Quy hoạch
không gian
biển QG
Quy hoạch Kết
cấu hạ tầng QG
(22)
Cấp quốc gia
Cấp tỉnh
Cấp vùng
12
quản lý là một hoạt động thiết yếu nhằm đảm bảo phối hợp những nỗ lực các cá
nhân nhằm đạt được mục đích của nhóm. Có tác giả lại quan niệm một cách đơn
giản hơn, coi quản lý là sự có trách nhiệm về một các gì đó…
Từ những ý chung của các tác giả và xét quản lý với tư cách là một hành động,
có thể định nghĩa: Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý
sử dụng công cụ tác động tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đã đề ra.
Trong định nghĩa trên cần chú ý một điểm sau:
– Quản lý bao giờ cũng là một tác động hướng đích, có mục tiêu xác định.
– Quản lý thể hiện mối quan hệ giữa ba bộ phận (hay phân hệ), đó là chủ thể
quản lý, công cụ quản lý và đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý là cá nhân hoặc tổ
chức làm nhiệm vụ quản lý, điều khiển; công cụ quản lý được chủ thể quản lý dùng
để tác động lên đối tượng quản lý; còn đối tượng quản lý là bộ phận chịu sự quản
lý, đây là quan hệ ra lệnh – phục tùng, không đồng cấp và có tính bắt buộc.
– Quản lý bao giờ cũng là quản lý con người.
– Quản lý là sự tác động mang tính chủ quan nhưng phải phù hợp với quy
luật khách quan.
– Quản lý vừa mang tính khoa học, vừa mang tính nghệ thuật.
– Quản lý, xét về mặt công nghệ, là sự vận động của thông tin.
Hệ thống quản lý và tác động quản lý có thể được biểu diễn theo sơ đồ
dưới đây:
Sơ đồ 1.3: Hệ thống quản lý và tác động của quản lý
Nguồn: TS Hoàng Ngọc Phong (2016), Thể chế kinh tế vùng ở Việt Nam, hiện trạng
và giải pháp, NXB Đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội
Trong sơ đồ trên đây cần chú ý một số điểm sau:
– Hệ thống quản lý bao gồm mục tiêu quản lý, chủ thể quản lý, công cụ quản
lý, đối tượng quản lý và các quan hệ quản lý, chúng gắn bó hữu cơ và tác động lẫn
Đối tượng quản lý
Chủ thể quản lý
Công cụ quản lý
Mục tiêu quản lý
Xác định
Thực hiện
13
nhau như một chỉnh thể.
– Trong hệ thống quản lý có các bộ phận hợp thành quan trọng là chủ thể
quản lý, cộng cụ quản lý và đối tượng quản lý, xét trên quan điểm hệ thống thì
chúng là các phân hệ của hệ thống quản lý.
– Các quan hệ quản lý bao gồm các quan hệ chủ yếu như;
+ Quan hệ thuận chiều là quan hệ chủ thể quản lý sử dụng công cụ quản lý
tác động tới đối tượng quản lý.
+ Quan hệ ngược chiều là quan hệ từ đối tượng quản lý qua công cụ quản lý
tác động tới chủ thể quản lý.
– Sự phân định chủ thể quản lý, công cụ quản lý và đối tượng quản lý chỉ
mang tính chất tương đối.
1.2.2.
Quan niệm về quản lý nhà nước đối với quy hoạch tổng thể phát
triển KT – XH vùng
Theo Giáo trình Quản lý hành chính Nhà nước: “Quản lý Nhà nước là sự tác
động có tổ chức và điều hành bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội
và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội
và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước
trong cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc xã hội chủ nghĩa”.
Theo Giáo trình Lý luận hành chính nhà nước của Học viện Hành chính quốc
gia: “Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực
nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách đề điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ
chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước
thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”.
Quản lý phát triển vùng là quá trình tác động có tổ chức, ở đó chủ thể quản
lý sử dụng công cụ quản lý để tác động lên đối tượng quản lý nhằm phát triển vùng
theo hướng hiệu quả bền vững.
14
Sơ đồ 1.4: Hệ thống cơ quan QLNN đối với vùng lãnh thổ ở Việt Nam
Ghi chú: HĐND: Hội đồng nhân dân; UBND: Ủy ban nhân dân
Nguồn: TS Ngô Thúy Quỳnh (2014), “Những vấn đề chủ yếu về QLNN đối với vùng
lãnh thổ”, NXB Thống kê, Hà Nội
Trên cơ sở tổng quan kế thừa những nghiên cứu trước đó, tác giả Luận
văn đưa ra quan niệm về QLNN đối với quy hoạch tổng thể phát triển KTXH
vùng: QLNN đối với quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng là quá trình tác
động có tổ chức, mà ở đó chủ thể quản lý là các cơ quan quản lý nhà nước sử
dụng quyền lực của nhà nước để quản lý thông qua công cụ quản lý (Luật pháp,
chính sách,…) tác động lên đối tượng quản lý nhằm phát triển KTXH vùng theo
hướng hiệu quả bền vững.
Tác giả Luận văn đồng tình với PGS.TS. Ngô Doãn Vịnh (Nguồn: Bài
trình bày: “Những vấn đề cơ bản của quản lý Nhà nước đối với quy hoạch phát triển
KTXH” của PGS.TS Ngô Doãn Vịnh – Nguyên Viện trưởng Viện Chiến lược phát
Chính phủ
UBND huyện
UBND tỉnh
UBND xã
Sở
Bộ
Phòng
Ban
Quốc hội
HĐND
tỉnh
HĐND
huyện
HĐND xã
15
triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư): đối với quản lý nhà nước về công tác quy hoạch
phát triển kinh tế xã hội vùng, ngoài những điểm chung, còn có những điểm
nhấn mạnh thêm như: Quy hoạch phát triển KTXH là một khâu của quá trình kế
hoạch hoá. Quy hoạch và kế hoạch là những công cụ của quản lý Nhà nước về
kinh tế. Do đó, quản lý Nhà nước về quy hoạch phát triển KTXH cũng là một tất
yếu khách quan. Nhà nước nào thấy hết được vị trí, vai trò của quy hoạch và
quản lý có hiệu quả công tác quy hoạch thì chắc chắn sẽ tạo được tiền đề để nền
kinh tế phát triển đạt hiệu quả cao.
(1) – Chủ thể quản lý: Nhà nước (hệ thống các cơ quan nhà nước hữu trách)
(2) – Công cụ quản lý: Hệ thống pháp luật, quy hoạch, …
(3) – Đối tượng quản lý: Toàn bộ công tác quy hoạch
Quản lý Nhà nước về quy hoạch phát triển KTXH là một khâu của quản lý
Nhà nước về kinh tế và xã hội. Vì vậy, nó mang những nét chung của quản lý Nhà
nước về kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, quản lý Nhà nước về quy hoạch phát triển
KTXH cũng có những nét đặc thù riêng. Thực chất, quản lý Nhà nước về quy hoạch
phát triển kinh tế-xã hội là quản lý toàn bộ các hoạt động thuộc lĩnh vực quy hoạch
phát triển KTXH, là quản lý nhà nước từ hoạt động nghiên cứu xây dựng dự án quy
hoạch phát triển KTXH đến hoạt động tổ chức thẩm định, phê duyệt và sau đó là tổ
chức thực hiện đến các hoạt động rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch phát triển
KTXH nhằm tạo được tiền đề quan trọng để nền kinh tế của các nước nói chung và
các vùng lãnh thổ nói riêng phát triển đạt hiệu quả cao và bền vững.
16
Sơ đồ 1.5: Quản lý Nhà nước về quy hoạch
Công cụ? Ai?
Chủ thể quản lý
Cái gì?
Nguồn: Bài trình bày: “Những vấn đề cơ bản của quản lý Nhà nước đối với quy hoạch phát triển KTXH” của PGS.TS Ngô Doãn Vịnh
– Nguyên Viện trưởng Viện Chiến lược phát triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư, năm 2007.
Luật pháp
Quản lý NN về Quy hoạch
Bộ, ngành TW
Tỉnh, huyện
Lập
Dự án
Quy
hoạch
Thẩm
định
dự án
quy
hoạch
Phê
duyệt
dự án
quy
hoạch
Tổ chức
thực hiện
(kiểm tra,
giám sát)
Nghị định của Chính phủ, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ
