BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
LÂM THỊ CẨM TÚ
VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG
ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
LÂM THỊ CẨM TÚ
VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG
ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60380107
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. Võ Trí Hảo
TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Lâm Thị Cẩm Tú – mã số học viên: 7701250896A, là học viên
lớp Cao học Luật chuyên ngành Luật kinh tế K25, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh
tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Vai trò của
Hội đồng nhân dân trong đầu tư công tại Cà Mau” (Sau đây gọi tắt là “Luận
văn”).
Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là
kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn
khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học
của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và
có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn
khách quan và trung thực.
Học viên thực hiện
Lâm Thị Cẩm Tú
MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU …………………………………………………………………………………………..1
Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư công
………………………………………………………..5
1.1. Đầu tư công …………………………………………………………………………………………5
1.1.1. Một số khái niệm về đầu tư công và lĩnh vực đầu tư công
……………………5
1.1.1.1. Đối với các nước trên thế giới…………………………………………………….5
1.1.1.2. Đối với Việt Nam
……………………………………………………………………..7
1.1.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư công ……………………………………………………….9
1.2. Chức năng của HĐND trong đầu tư công ………………………………………………12
1.3. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thuộc HĐND cấp tỉnh …………….14
Tiểu kết luận chương 1:
……………………………………………………………………………..15
Chương 2: Thực tiễn quyết định chủ trương đầu tư của HĐND tỉnh Cà Mau 17
2.1. Quy định về quyết định chủ trương đầu tư các dự án đầu tư công của địa
phương
…………………………………………………………………………………………………….17
2.1.1. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án có sử dụng
ngân sách trung ương
……………………………………………………………………………..17
2.1.2. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án sử dụng
toàn bộ vốn địa phương ………………………………………………………………………….18
2.1.3. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án đầu tư công
hàng năm
………………………………………………………………………………………………20
2.1.4. Điều chỉnh chương trình, dự án đầu tư công …………………………………….22
2.2. Thực tiễn áp dụng tại tỉnh Cà Mau
………………………………………………………..23
2.2.1. Công tác triển khai thực hiện Luật Đầu tư công
………………………………..23
2.2.2. Nguyên tắc bố trí vốn để thực hiện đầu tư công
………………………………..26
2.2.3. Công tác điều hành của Thường trực HĐND tỉnh Cà Mau …………………28
2.3. Khó khăn, bất cập ……………………………………………………………………………….29
2.4. Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư và vai trò quyết định chủ trương đầu tư
của HĐND tỉnh Cà Mau …………………………………………………………………………….30
Tiểu kết chương 2 ……………………………………………………………………………………32
3.1. Pháp luật về phạm vi giám sát, quy trình giám sát, tiêu chí giám sát công cụ
giám sát và hình thức giám sát ……………………………………………………………………33
3.1.1. Phạm vi giám sát
…………………………………………………………………………..33
3.1.1.1. Theo quy định Luật Tổ chức chính quyền địa phương
…………………33
3.1.1.2. Theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND
năm 2015
…………………………………………………………………………………………..34
3.1.2. Quy trình giám sát ………………………………………………………………………..34
3.1.3. Tiêu chí giám sát
…………………………………………………………………………..36
3.1.4. Công cụ giám sát ………………………………………………………………………….38
3.1.5. Các hình thức giám sát ………………………………………………………………….40
3.2. Thực tiễn giám sát đầu tư công của Hội đồng nhân dân tỉnh Cà Mau ………..42
3.2.1. Giám sát tại các kỳ họp:…………………………………………………………………42
3.2.1.1. Kỳ họp HĐND ……………………………………………………………………….42
3.2.1.2. Hoạt động giám sát tại kỳ họp của HĐND tỉnh …………………………..43
3.2.2. Giám sát giữa hai kỳ họp ……………………………………………………………….43
3.2.3. Giám sát đầu tư xây dựng các công trình văn hóa
……………………………..44
3.2.4. Giám sát tình hình thực hiện Nghị quyết của HĐND về KTXH hàng năm
……………………………………………………………………………………………………………45
3.3. Khó khăn, bất cập trong giám sát đầu tư công của HĐND tỉnh Cà Mau …….48
3.4. Giải pháp …………………………………………………………………………………………..50
Tiểu kết chương 3:
…………………………………………………………………………………….53
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND:
Hội đồng nhân dân
UBND:
Ủy ban nhân dân
KTXH:
Kinh tế – xã hội
NSNN:
Ngân sách nhà nước
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong những năm qua, việc đầu tư công bằng các nguồn vốn Nhà nước góp
phần quan trọng vào việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng KTXH.
Nhiều công trình, dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công được đầu tư đã kịp thời giải
quyết những yêu cầu bức thiết trong đời sống xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế,
đảm bảo an sinh xã hội. Đầu tư được xem là động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế, là nền tảng để phát triển KTXH của các địa phương.
Việc quản lý đầu tư sử dụng vốn NSNN được quy định trong nhiều luật,
nhiều nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Trong
đó có Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ
về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN và trái phiếu chính phủ đã góp phần
khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế trong thực hiện quản lý đầu tư. Tuy nhiên,
chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong công tác quản lý đầu tư công một cách
toàn diện, có hệ thống.
Tại kỳ họp thứ Tám, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tư công, có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 01
năm 2015. Đây chính là văn bản pháp luật chế định đầy đủ toàn bộ quá trình đầu tư
công từ đề xuất chủ trương đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi, phê duyệt kế hoạch đầu
tư, quy định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức cá nhân trong hoạt
động đầu tư công… là cơ sở pháp lý quan trọng, tạo sự đồng bộ, thống nhất trong
quản lý sử dụng nguồn vốn đầu tư nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, gây
lãng phí, thất thoát, chậm tiến độ… phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước về đầu tư
công hiện nay. Để tăng cường hoạt động giám sát của các chủ thể trong quá trình
thực hiện đầu tư công, Luật Đầu tư công đã dành riêng 01 chương quy định nhiệm
vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan tổ chức, cá nhân trong hoạt động đầu tư
công đã nâng cao vai trò giám sát của các chủ thể trong thực hiện quy định pháp
luật.
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chỉ thị, Nghị quyết,
chính sách, pháp luật để nâng cao tinh thần trách nhiệm, thái độ phục vụ nhân dân
của các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ, trong đó đề cao vai trò giám sát
của cơ quan dân cử Quốc hội và HĐND. Đối với các địa phương, vai trò giám sát
của cơ quan dân cử HĐND luôn được quan tâm, xác định các chuyên đề giám sát
2
phù hợp cho từng năm, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của cơ quan đại diện
cho nhân dân.
Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính quyền địa phương là rất cụ
thể. Tại Điều 111 của Hiến pháp, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn
vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Cấp chính quyền địa
phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp… Như vậy, Hiến pháp đã
khẳng định rõ ở mỗi cấp hành chính đều phải có chính quyền địa phương; chính
quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND.
Điều 113 Hiến pháp ghi rõ: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà
nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan Nhà nước cấp trên”. Như vậy, có thể khẳng định rằng, HĐND là chiếc
cầu nối giữa nhân dân và Nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan
hệ hai chiều được dung hoà giữa yếu tố quyền lực Nhà nước và yếu tố ý chí của
nhân dân.
Tỉnh Cà Mau, vùng đất Cực Nam tận cùng của tổ quốc với 3 mặt tiếp giáp với
biển: phía Đông giáp với biển Đông, phía Tây và phía Nam giáp với vịnh Thái Lan,
phía Bắc giáp với 2 tỉnh Bạc Liêu và Kiên Giang. Hiện nay tỉnh Cà Mau có 8 huyện
và 1 thành phố (gồm thành phố Cà Mau, các huyện Thới Bình, U Minh, Trần Văn
Thời, Cái Nước, Đầm Dơi, Ngọc Hiển, Năm Căn và Phú Tân). Cà Mau có hệ sống
sông ngòi chằng chịt, điều kiện đi lại gặp nhiều khó khăn, việc thu hút đầu tư cũng
như đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tỉnh Cà Mau gặp phải những hạn chế nhất
định.
Tình hình huy động các nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của tỉnh Cà
Mau trong những năm qua gặp những hạn chế khó khăn do: nhu cầu đầu tư để cải
thiện kết cấu hạ tầng ngày càng lớn nhưng nguồn vốn có hạn dẫn đến việc bố trí cho
một số dự án dàn trải; chưa đầu tư hạ tầng cơ bản để thu hút đầu tư như: cảng biển,
đường giao thông chịu tải trọng lớn, các bến sông…; sự phối hợp giữa các cơ quan
quản lý nhà nước trong triển khai thực hiện xây dựng cơ bản thiếu chặt chẽ; năng
lực của một số chủ đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu được giao;…
Qua quá trình nghiên cứu các văn bản có liên quan đến hoạt động của
HĐND, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc thực hiện đầu tư công
và vai trò của Hội đồng nhân dân trong quyết định chủ trương đầu tư, giám sát việc
thực hiện đầu tư công, người viết chọn chủ đề “Vai trò của Hội đồng nhân dân
3
trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau” để làm luận văn tốt nghiệp của mình.
Luận văn đề cập đến quá trình thực hiện đầu tư công tại tỉnh Cà Mau, vai trò của
HĐND trong việc thực hiện đầu tư công và những khó khăn, hạn chế trong quá
trình thực hiện, trên cơ sở đó, đưa ra những kiến nghị góp phần phát huy vai trò của
HĐND trong thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau.
Trên cơ sở những thực trạng nghiên cứu được, luận văn sẽ đưa ra một số giải
pháp và kiến nghị. Thông qua luận văn này, người đọc sẽ nhìn nhận được vai trò
của Hội đồng nhân dân trong đầu tư công một cách bao quát hơn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về đầu tư công, các quy định của
pháp luật về hoạt động của HĐND trên lĩnh vực đầu tư công.
Thứ hai, phân tích các quy định của pháp luật về thẩm quyền quyết định các
chủ trương đầu tư, quy trình thực hiện các hồ sơ, thủ tục thẩm định, cho ý kiến
thống nhất chủ trương và quyết định chủ trương về đầu tư công. Từ đó đánh giá
những bất cập, hạn chế trong thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công.
Thứ ba, đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công,
việc vận dụng các quy định vào thực tiễn tại tỉnh Cà Mau và vai trò của HĐND
trong việc quyết định chủ trương đầu tư, giám sát quá trình thực hiện các chủ
trương đầu tư trên địa bàn tỉnh, trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực
tiễn giám sát có liên quan đến tình hình KTXH, các dự án có liên quan đến đầu tư
từ nguồn ngân sách, đề tài đưa ra một số giải pháp thực hiện có hiệu quả quy định
pháp luật về đầu tư công, cũng như thẩm quyền của HĐND về đầu tư công.
3. Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn tập trung nghiên cứu vào các nội dung như:
Những quy định của pháp luật về đầu tư công và của HĐND như: Luật Đầu
tư công năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015… và các văn
bản hướng dẫn thi hành.
Chức năng của HĐND trong đầu tư công, thẩm quyền của HĐND, Thường
trực HĐND trong việc cho ý kiến chủ trương và quyết định chủ trương đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Cà Mau.
4. Câu hỏi nghiên cứu:
Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công trên địa
bàn tỉnh Cà Mau như thế nào?
4
Vai trò của HĐND tỉnh trong việc quyết định chủ trương đầu tư công và
giám sát việc thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau?
5. Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp mô tả, phân tích, đánh giá để nhận
biết, giải thích các nội dung luận văn trình bày. Để từ đó, người viết trình bày khái
quát tình hình thực tế của địa phương trong việc vận dụng các quy định pháp luật về
đầu tư công vào hoạt động, đồng thời đánh giá, phân tích và đưa ra những kết luận,
kiến nghị cho phù hợp với tình hình của địa phương trong việc thực hiện đầu tư
công, nhất là thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và ban hành Nghị quyết của
HĐND trong thực hiện đầu tư công.
6. Ý nghĩa
Luận văn “Vai trò của HĐND trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau”
được viết dựa trên cơ sở phân tích, đánh giá các quy định pháp luật về đầu tư công
và hoạt động của HĐND tỉnh Cà Mau liên quan đến thực hiện đầu tư công trên địa
bàn tỉnh. Đây là một nghiên cứu cụ thể trên địa bàn của tỉnh Cà Mau, dựa trên
những kết quả hoạt động của HĐND tỉnh để đánh giá khái quát những hoạt động
của HĐND, Thường trực HĐND trong việc cho ý kiến chủ trương đầu tư, quyết
định chủ trương đầu tư và chức năng của HĐND trong thực hiện đầu tư công theo
quy định của pháp luật. Người viết cũng đưa ra một số giải pháp gợi ý để góp phần
nâng cao vai trò, hiệu quả hoạt động của HĐND trên lĩnh vực đầu tư công, phát
triển kinh tế – xã hội của tỉnh. Với hy vọng nâng cao vị thế, vai trò của HĐND, đáp
ứng kỳ vọng của cử tri trong tỉnh đối với hoạt động của HĐND.
5
Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư công
1.1. Đầu tư công
1.1.1. Một số khái niệm về đầu tư công và lĩnh vực đầu tư công
1.1.1.1. Đối với các nước trên thế giới
Theo nhận định của nhiều quốc gia trên thế giới, đầu tư công là động lực chủ
chốt cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia. Đầu tư công dựng nên nền tảng
cơ sở hạ tầng và xã hội từ đó hỗ trợ hoạt động của các thành phần kinh tế. Tuy
nhiên ở mỗi quốc gia, với mức độ phát triển về thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực
đầu tư công cũng như chính sách quản lý, hình thức đầu tư này có những điểm riêng
biệt.
Ở hầu hết quốc gia dù ở mức độ phát triển nào đều luôn quan tâm quản lý và
sử dụng nguồn vốn đầu tư một cách hiệu quả nhất. Chi tiêu chính phủ được các nhà
kinh tế chia làm ba loại chính, gồm:
Một là, hoạt động chi tiêu mua hàng hóa và dịch vụ mới với mục đích tạo ra
lợi ích trong tương lai, ví dụ như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đầu tư nghiên
cứu phát triển, gọi chung là đầu tư công. Đầu tư công thông thường chiếm tỷ trọng
lớn trong tổng đầu tư, chi tiêu xã hội. hoạt động chi tiêu này được thực hiện thông
qua việc tự sản xuất của Chính phủ (sử dụng lực lượng lao động là những người
làm việc cho Chính phủ, tài sản hiện có và những hàng hóa, dịch vụ đã mua phục vụ
cho những nhu cầu trực tiếp);
Hai là, mua sắm Chính phủ đối với hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho những
nhu cầu trực tiếp của Chính phủ;
Ba là, hoạt động chi tiêu của chính phủ không thực hiện qua việc mua hàng
hóa, dịch vụ thay vào đó là chi tiền của Chính phủ để thực hiện các chức năng của
nhà nước.
Nguồn tài chính phục vụ cho chi tiêu của Chính phủ nói chung là lấy từ hoạt
động mua bán giấy tờ có giá, tiền gửi; thu các khoản thuế hoặc nợ công.
Theo kinh nghiệm một số nước1, đầu tư công tập trung vào các lĩnh vực sau
đây:
Ở Australia: xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường bộ, đường sắt, nhà ở, hệ
thống giáo dục); hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động; hỗ trợ doanh
1 Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm Quốc tế về đầu tư công của Quốc hội. Tài liệu trình Kỳ họp Quốc hội tháng
10/2013.
6
nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian);
các dự án đào tạo.
Ở Áo: cơ sở hạ tầng; hỗ trợ các chương trình đầu tư bằng các biện pháp về
thuế; các chương trình việc làm mang tính vùng miền.
Ở Canada: đầu tư vào đường, cầu và giao thông công cộng, hệ thống nước
sạch và chăm sóc y tế; đầu tư và nâng cấp nhà ở xã hội, hỗ trợ người mua nhà, giảm
thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp, hỗ trợ các thành phần kinh tế và
cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế như nông nghiệp, công nghiệp
sản xuất.
Ở Pháp: chủ yếu đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực bưu
chính, năng lượng và đường sắt; đầu tư cho quốc phòng, các lĩnh vực đầu tư trọng
yếu (như phát triển bền vững công nghệ sạch, giáo dục chất lượng cao); đầu tư cho
hệ thống công ích như bệnh viện, nhà trẻ và các tổ chức mang tính cộng đồng khác;
hỗ trợ giải quyết vấn đề lao động, nhà ở, sức khỏe và bảo vệ môi trường.
Ở Nhật Bản: hàng hóa công cộng không thể giao dịch thông qua cơ chế thị
trường, thì phải được cung cấp bởi khu vực công (chính phủ quốc gia, chính quyền
địa phương và các tập đoàn công cộng). Đầu tư được thực hiện bởi khu vực công
cho các tiện ích như đường xá, cầu cảng… thì gọi là đầu tư công.
Về kế hoạch đầu tư công và quy hoạch phát triển: tại Trung Quốc, tất cả các
dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị
đầu tư. Trung Quốc có luật riêng về quy hoạch. Ủy ban phát triển và cải cách nhà
nước Trung Quốc là cơ quan đầ mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm
định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt. Tổng
hợp, kết quả thực hiện các quy hoạch và phát triển đã được duyệt. Các Bộ, ngành
địa phương căn cưa vào các quy hoạch đã được phê duyệt để đề xuất, xây dựng kế
hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn ngân sách nhà nước và vốn
đầu tư toàn xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả
các dự án đầu tư công đều phải lập báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có
trong quy hoạch được phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án phải nằm trong quy hoạch
đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó.
Việc quản lý đầu tư công được thực hiện tho 4 cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp
thành phố, cấp huyện và trấn. Cấp có thẩm quyền của từng cấp ngân sách có toàn
quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn từ ngân sách của cấp mình.
7
Hệ thống ngân sách Hàn Quốc được thực hiện và quản lý tập trung. Bộ Chiến
lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng như
việc thực hiện các chương trình/dự án đầu tư công. Chính phủ ban hành khung chi
tiêu trung hạn cùng với chính sách ngân sách từ trên xuống. Việc phân bổ năm ngân
sách bắt đầu bằng việc thảo luận về kế hoạch ngân sách cho 5 năm, bao gồm lập kế
hoạch, năm ngân sách và ba năm sau.
Tại một số quốc gia đang phát triển, kế hoạch đầu tư công đơn giản là một
danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia đó khó có thể đáp ứng.
Đối với World Bank, kế hoạch đầu tư công mà World Bank hướng tới là các
chương trình đầu tư công trung hạn.
Tóm lại, hầu hết các nước đều tập trung vào các lĩnh vực như: cải thiện hệ
thống cơ sở hạ tầng như đường, giao thông, thông tin và công nghệ thông tin; hỗ trợ
các hoạt động nghiên cứu khoa học; đầu tư phát triển nguồn nhân lực, giáo dục và
đào tạo (bao gồm trường học và giáo viên); khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực
công nghê xanh và sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, phát triển bền vững.
Việc xây dựng các chương trình/dự án đầu tư công đều thực hiện theo giai đoạn 5
năm, tăng cường mời gọi tài trợ và thu hút đầu tư.
1.1.1.2. Đối với Việt Nam
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án
xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội đầu tư vào các chương trình, dự án phục
vụ phát triển kinh tế – xã hội 2.
Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư;
lập, thẩm định, quyết định chương trình , dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê
duyệt, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công;
theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công3.
Vốn đầu tư công4 theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014 bao gồm:
vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính
quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của
các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ
2 Khoản 15, Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014.
3 Khoản 16, Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014.
4 Khoản 21, Điều 14, Luật Đầu tư công năm 2014.
8
nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa được đưa vào cân đối ngân sách nhà nước,
các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
Vốn đầu tư từ NSNN bao gồm: đầu tư của ngân sách trung ương (bao gồm
cả phần phần vốn ODA được cân đối qua ngân sách nhà nước) cho các bộ, cơ quan
trung ương, vốn bổ sung có mục tiêu của ngân sách Trung ương cho các địa phương
và đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương.
Vốn đầu tư từ công trái quốc gia: là khoản vốn do nhà nước vay trực tiếp của
người dân bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tư cho các mục tiêu chung của đất
nước.
Vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ: là khoản vốn đầu tư từ các nguồn vốn
trái phiếu do chính phủ phát hành để thực hiện một số mục tiêu cụ thể.
Vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu do UBND
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phát hành nhằm huy động vốn cho dự án đầu
tư của địa phương.
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài là
nguồn vốn viện trợ và vốn vay ưu đãi do Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc
tế, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia cung cấp cho Nhà nước hoặc cho
Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Một phần vốn đầu tư từ
nguồn vốn này đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; một phần đưa vào tín dụng đầu
tư phát triển của nhà nước để cho các doanh nghiệp vay lại đầu tư các dự án phát
triển hạ tầng KTXH.
Vốn đầu tư phát triển của nhà nước: là khoản vốn cho vay đầu tư và hỗ trợ
sau đầu tư theo chính sách khuyến khích đầu tư của nhà nước, trong đó có vốn tín
dụng từ nguồn vốn vay nước ngoài.
Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh là các khoản vốn vay của doanh nghiệp
để đầu tư theo các mục tiêu chính sách phát triển được chính phủ bảo lãnh.
Vốn đầu tư có tính chất NSNN là các khoản đầu tư từ nguồn thu để lại cho
đầu tư nhưng không đưa bào cân đối ngân sách nhà nước như: thu xổ số kiến thiết,
một số hoặc một phần các khoản phí, lệ phí.
Đầu tư từ các khoản vốn vay ngân sách địa phương là các khoản vốn ngân
sách địa phương vay, vay vốn tín dụng đầu tư phát triển nhà nước, vốn vay nhàn rỗi
của Kho bạc Nhà nước và các nguồn vốn vay khác được hoàn trả bằng ngân sách
địa phương kế hoạch các năm sau để đầu tư dự án kết cấu hạ tầng địa phương.
9
Kế hoạch đầu tư công: là kế hoạch đầu tư các chương trình dự án bằng
nguồn vốn đầu tư công, bao gồm các nội dung chủ yếu: mục tiêu, định hướng đầu
tư, cân đối vốn, danh mục các chương trình, phương án phân bổ vốn đầu tư công,
huy động các nguồn vốn thành phần kinh tế khác và giải pháp thực hiện.
Lĩnh vực đầu tư công bao gồm: đầu tư các chương trình, dự án kết cấu hạ
tầng KTXH; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản
phẩm dịch vụ công ích; đầu tư nhà nước tham gia thực hiện hình thức đối tác công
tư.
Dự án đầu tư công được phân loại theo mục tiêu, tầm quan trọng, ngành, lĩnh
vực, quy mô, bao gồm: dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới,
cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản,
mua trang thiết bị của dự án; dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài
sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết
bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm dự án có cấu phần xây dựng.
Các dựa án quan trọng quốc gia theo quy định của Quốc hội và các dự án nhóm A,
nhóm B, nhóm C được thực hiện theo các tiêu chí quy định cụ thể trong Luật Đầu
tư công.
1.1.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư công
Việc quản lý đầu tư công ở nước ta được quản lý theo quy định của nhiều
văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây
dựng, Luật đấu thầu, Luật Đất đai; Luật phòng, chống tham nhũng; Luật thực hành
tiết kiệm, chống lãng phí; Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước… các Nghị
quyết của Quốc hội, các Nghị định của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi
hành của Bộ, Ngành có liên quan.
Để quản lý đầu tư công, phải thực hiện theo các nguyên tắc5 sau đây:
Một là, tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư
công.
Hai là, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch phát triển
kinh tế – xã hội 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quy
hoạch phát triển ngành.
5 Điều 12, Luật Đầu tư công năm 2014.
10
Ba là, thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà
nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
Bốn là, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với
từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả
và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
Năm là, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công.
Sáu là, khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình
thức đối tác công tư vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội và cung cấp dịch vụ
công.
Để quản lý về đầu tư công, ngoài việc thực hiện theo các nguyên tắc nêu
trên, các cơ quan, đơn vị còn phải thực hiện theo các quy định của Luật có liên
quan. Mỗi Luật quy định một lĩnh vực cụ thể và bắt buộc phải thực hiện để đảm bảo
phát huy hiệu quả của đầu tư công, thực hành tiết kiệm và chống lãng phí.
Theo Luật NSNN quy định nhiệm vụ chi ngân sách địa phương bao gồm: chi
đầu tư phát triển; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi các khoản tiền vay do chính
quyền địa phương vay; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương; chi chuyển
nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương; chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ
sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới; chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ theo
quy định tại Luật ngân sách nhà nước năm 2015.
Luật Đầu tư năm 2014 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục
đích kinh doanh bao gồm tất cả hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho mục
đích kinh doanh. Luật Đầu tư điều chỉnh những vấn đề về quyền, nghĩa vụ của nhà
đầu tư, trình tự thủ tục thực hiện đầu tư của các đối tượng đầu tư kinh doanh trong
quan hệ giữa nhà đầu tư, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động kinh doanh.
Luật Đấu thầu năm 2013 quy định quản lý nhà nước về đấu thầu; trách nhiệm
của các bên có liên quan và các hoạt động đấu thầu, về các hoạt động đấu thầu để
lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa đối với gói thầu
thuộc các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn nhà nước của cơ quan nhà nước, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ
chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân
dân, đơn vị sự nghiệp công lập; Dự án đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước;
Mua sắm sử dụng vốn nhà nước nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan
nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề
11
nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ
trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập; Mua sắm sử dụng vốn nhà nước nhằm
cung cấp sản phẩm, dịch vụ công;…
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013: quy định quản lý sử
dụng ngân sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động khu
vực nhà nước, lao động, thời gian sử dụng lao động khu vực nhà nước và tài nguyên
thiên nhiên; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sản xuất và tiêu dùng của
nhân dân. Trong nội dung của Luật có quy định về thực hành tiết kiệm, chống lãng
phí trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước và thực hành
tiết kiệm trong sử dụng kinh phí, ngân sách nhà nước …và trách nhiệm của người
đứng đầu các tổ chức, cá nhân trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Quy định
trách nhiệm của các cơ quan dân cử, của người dân trong giám sát về thực hành tiết
kiệm, chống lãng phí.
Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 quy định về quản lý sử
dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, đơn vị, tổ chức; xác lập quyền sở hữu nhà nước,
quản lý nhà nước về tài sản nhà nước, quyền và nghĩa vụ của đối tượng được giao
trực tiếp quản lý sử dụng tài sản nhà nước; quy định quyền và trách nhiệm của các
cơ quan trong thực hiện đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản nhà nước tại các cơ quan
nhà nước, lực lượng vũ trang và cơ quan sự nghiệp.
Luật Đầu tư công năm 2014 quy định các lĩnh vực đầu tư công: đầu tư
chương trình, dự án, kết cầu hạ tầng kinh tế – xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của
các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội;
đầu tư và hỗ trợ cung cấp sản phẩm dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia
thực hiện các dự án theo hình thức đối tác công tư. Quy định về trình tự, thủ tục
quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách trung
ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ do địa phương quản lý….
Nhìn chung, các quy định của pháp luật về hoạt động đầu tư công đang được
hoàn thiện, đã và đang trở thành công cụ đắc lực để thực hiện nhiệm vụ đầu tư phát
triển KTXH. Các văn bản quy phạm pháp luật đang được ban hành khá nhiều, quy
định cụ thể những vấn đề trong thực hiện đầu tư công từ việc xây dựng kế hoạch
đầu tư, quản lý nguồn vốn, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng
nguồn vốn đầu tư công từ khâu các định chủ trương đầu tư, phê duyệt kế hoạch, lập
kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, giám
sát… các luật và văn bản quy phạm pháp luật đã và đang là cơ sở pháp lý để quản lý
12
hoạt động đầu tư trên toàn quốc và đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Thể hiện
rõ ở các nội dung cơ bản như: bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, phù hợp với quy
hoạch góp phần tích cực vào tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế chung
của cả nước và trên từng địa bàn; huy động ngày càng tăng các nguồn lực trong và
ngoài nước để đầu tư phát triển KTXH, sử dụng các lợi thế và tiềm lực của đất nước
ngày càng có hiệu quả; quản lý đầu tư ngày càng chặt chẽ, hạn chế thất thoát trong
đầu tư của các ngành, các địa phương; thực hiện phân cấp mạnh về thẩm quyền,
trách nhiệm trong việc quyết định và thực hiện các dự án đầu tư.
1.2. Chức năng của HĐND trong đầu tư công
Theo quy định của Luật đầu tư công năm 2014, HĐND các cấp quyết định chủ
trương đầu tư chương trình, dự án như: chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân
đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu
để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm
quyền quyết định của HĐND các cấp và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa
phương để đầu tư; dự án nhóm B và các dự án nhóm C thuộc cấp mình quản lý, trừ
các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài theo
quy định của Chính phủ. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do
HĐND quyết định, phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính
và đặc điểm cụ thể của địa phương.
Trong hoạt động, HĐND có hai chức năng quan trọng là chức năng quyết định
và chức năng giám sát.
Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 thì HĐND quyết định các biện pháp trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến
pháp, pháp luật và quyết định kế hoạch phát triển KTXH dài hạn, trung hạn và hàng
năm của tỉnh; quyết định chủ trương đầu tư, chương trình dự án của tỉnh theo quy
định pháp luật, các biện pháp để ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, đảm
bảo thực hiện tốt vai trò được cấp trên giao và nghĩa vụ đối với nhân dân.
HĐND quyết định kế hoạch phát triển KTXH của địa phương gồm các mục
tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu về HĐND của địa phương từng năm, giai đoạn 5
năm cụ thể như: quyết định thu – chi ngân sách địa phương, quyết định mức tăng
trưởng GDP bình quân hàng năm, cơ cấu ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, công
nghiệp, dịch vụ, đầu tư xây dựng cơ bản, giáo dục đào tạo,…
13
Kế hoạch phát triển KTXH là cơ sở cho sự phát triển của địa phương trong
từng thời kỳ, đặc biệt là cân đối ngân sách địa phương để thực hiện các chủ trương
đầu tư công theo kế hoạch.
Trên cơ sở kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, từng năm, HĐND tỉnh quyết
định nhiệm vụ phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư công hàng năm của địa phương
cho phù hợp thông qua việc ban hành Nghị quyết về phát triển kinh tế – xã hội hàng
năm, giai đoạn 5 năm. Đây là cơ sở, là căn cứ để UBND tỉnh triển khai thực hiện,
HĐND, đại biểu HĐND giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã được
thông qua …
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND được trao thẩm quyền quyết định dự
toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán chi ngân sách địa phương và phương án phân
bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, quyết
định các biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương, điều chỉnh dự toán
ngân sách địa phương.
Để triển khai thực hiện có hiệu quả các Nghị quyết của HĐND tỉnh, hoạt động
giám sát luôn được đề cao. Vì giám sát là chức năng cơ bản của HĐND, là hoạt
động mang tính quyền lực, nhằm mục đích bảo đảm cho pháp luật của nhà nước,
nghị quyết của HĐND được thực hiện đúng đắn, thống nhất và hiệu quả.
Theo quy định, hoạt động giám sát của HĐND dân được tiến hành thường
xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, bao
gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát của Thường trực HĐND; giám sát
của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND.
Hoạt động giám sát có nội dung rất phong phú và được thực hiện thông với
nhiều hình thức khác nhau. Nhiều vấn đề được đề cập, thông qua việc xây dựng các
chương trình, kế hoạch giám sát của Thường trực HĐND, các ban của HĐND, Tổ
đại biểu và đại biểu HĐND.
Tóm lại: Vai trò của HĐND trong thực hiện chức năng quyết định, thông qua
việc ban hành các Nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết là nội dung
quan trọng, qua giám sát để phát hiện những khó khăn, vướng mắc trong quá trình
thực hiện để có những kiến nghị đến các cơ quan chức năng điều chỉnh cho phù
hợp. Từng bước nâng cao vai trò, hiệu quả hoạt động của HĐND theo quy định của
pháp luật.
14
1.3. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thuộc HĐND cấp tỉnh
Điều 17, Luật Đầu tư công năm 2014 quy định:“Hội đồng nhân dân các cấp
quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp
mình quản lý. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài
chính và đặc điểm cụ thể của từng địa phương”. Theo đó, HĐND tỉnh quyết định
việc ban hành Nghị quyết về tiêu chí dự án đầu tư công trọng điểm nhóm C theo
quy định tại Điều 17 Luật Đầu tư công.
Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương HĐND tỉnh có các
nhiệm vụ như:
Một là, Quyết định kế hoạch phát triển KTXH dài hạn, trung hạn và hằng năm
của tỉnh; quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh trong
phạm vi được phân quyền;
Hai là, Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách
địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách
địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương.
Quyết định chủ trương đầu tư, chương trình dự án của tỉnh theo quy định của pháp
luật;
Ba là, Quyết định các nội dung liên quan đến phí, lệ phí theo quy định của
pháp luật; các khoản đóng góp của Nhân dân; quyết định việc vay các nguồn vốn
trong nước thông qua phát hành trái phiếu địa phương, trái phiếu đô thị, trái phiếu
công trình và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật;
Bốn là, Quyết định chủ trương, biện pháp cụ thể để khuyến khích, huy động
các thành phần kinh tế tham gia cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn tỉnh theo
quy định của pháp luật;
Năm là, Quyết định các biện pháp khác để phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh
theo quy định của pháp luật;
Sáu là, Quyết định quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị trong phạm vi được
phân quyền theo quy định của pháp luật; việc liên kết kinh tế vùng giữa các cấp
chính quyền địa phương phù hợp với tình hình, đặc điểm của địa phương và bảo
đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân;
15
Bảy là, Quyết định quy hoạch phát triển hệ thống tổ chức khuyến công,
khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch,
mạng lưới giao thông trên địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật;
Tám là, Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh trước khi trình
Chính phủ phê duyệt; quyết định biện pháp quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên
nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên
nhiên khác, bảo vệ môi trường trong phạm vi được phân quyền…
Về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của HĐND được quy định tại
Khoản 5, Điều 17, Luật Đầu tư công quy định HĐND quyết định chủ trương đầu tư
đối với một số chương trình, dự án như:
Một là, chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương,
vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng
chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các khoản vay khác từ ngân sách địa
phương để đầu tư.
Hai là, dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý,
tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do HĐND tỉnh quyết định phù
hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của
địa phương.
Thẩm quyền quyết định thuộc về HĐND, tuy nhiên, để bảo đảm tiến độ xây
dựng kế hoạch đầu tư công đúng thời gian quy định, HĐND có thể ủy quyền cho
Thường trực HĐND quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án này theo
đề xuất của UBND và báo cáo HĐND tại Kỳ họp gần nhất.
Tiểu kết luận chương 1:
Chương 1 tập trung khái quát, phân tích các quy định của pháp luật về đầu
tư, về chức năng của HĐND tỉnh trong thực hiện đầu tư công. Từ những khái quát
cho thấy, đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án
xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH, đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát
triển kinh tế – xã hội. Đầu tư công được thực hiện bằng nhiều nguồn vốn như: vốn
đầu tư phát triển, vốn tín dụng, các nguồn thu để lại cho ngân sách nhà nước, vốn
vay ngân sách địa phương… việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư
công nhằm để các cơ quan nhà nước đầu tư chương trình, dự án, kết cầu hạ tầng
kinh tế – xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; đầu tư và hỗ trợ cung cấp sản
16
phẩm dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện các dự án theo hình
thức đối tác công tư.
Thực hiện đầu tư công ngoài việc theo các quy định về Luật Đầu tư công
năm 2014 còn những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đầu tư công tác
động đến khá nhiều, các nội dung thực hiện đầu tư công được quy định cụ thể từ
việc xây dựng kế hoạch đầu tư, quản lý nguồn vốn, trách nhiệm của tổ chức, cá
nhân trong quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư công từ khâu các định chủ trương
đầu tư, phê duyệt kế hoạch, lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, theo
dõi, đánh giá, kiểm tra, giám sát… nhằm bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, phù hợp
với quy hoạch góp phần tích cực vào tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh
tế.
HĐND có chức năng rất quan trọng trong thực hiện đầu tư công, đó là chức
năng ban hành Nghị quyết và chức năng giám sát. Thông qua việc ban hành các
Nghị quyết về quyết định thu – chi ngân sách địa phương, quyết định mức tăng
trưởng GRDP bình quân hàng năm, cơ cấu ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, công
nghiệp, dịch vụ, đầu tư xây dựng cơ bản, giáo dục đào tạo, Kế hoạch phát triển kinh
tế – xã hội giai đoạn 5 năm và hàng năm… từ đó để UBND tỉnh triển khai thực hiện.
Quá trình thực hiện, UBND còn chịu sự giám sát của HĐND, thông qua giám sát để
phát hiện những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện để có những kiến
nghị đến các cơ quan chức năng điều chỉnh cho phù hợp. Từng bước nâng cao vai
trò, hiệu quả hoạt động của HĐND theo quy định của pháp luật.
17
Chương 2: Thực tiễn quyết định chủ trương đầu tư của HĐND
tỉnh Cà Mau
2.1. Quy định về quyết định chủ trương đầu tư các dự án đầu tư công của
địa phương
2.1.1. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án có sử dụng
ngân sách trung ương
Bước 1: Đề xuất
Đề xuất chủ trương của các cơ quan, đơn vị về chủ trương đầu tư tại cơ quan,
đơn vị phải đảm bảo đầy đủ các nội dung như: sự cần thiết của chương trình để thực
hiện mục tiêu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KTXH; mục tiêu, phạm vi
và quy mô của chương trình; dự kiến tổng mức vốn và cơ cấu nguồn lực để thực
hiện chương trình, bao gồm danh mục dự án hoặc đối tượng đầu tư, khả năng cân
đối nguồn vốn đầu tư công, huy động các nguồn vốn, nguồn lực khác; dự kiến tiến
độ thực hiện chương trình phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động các
nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lý đảm bảo đầu tư có tập trung, hiệu quả; xác
định chi phí liên quan trong quá trình thực hiện và chi phí vận hành sau khi chương
trình kết thúc; phân tích đánh giá sơ bộ những ảnh hưởng, tác động về môi trường,
xã hội của chương trình, tính toán hiệu quả đầu tư về mặt KTXH của chương trình;
phân chia các dự án thành phần của chương trình theo quy định của pháp luật; các
giải pháp thực hiện.
Thời gian đề xuất: các cơ quan, đơn vị báo cáo cơ quan cấp trên xem xét
trước ngày 15 tháng 9 hàng năm và gửi Sở Kế hoạch và đầu tư trước ngày 15 tháng
10 hàng năm.
Bước 2: Thẩm định
Từ đề xuất của các cơ quan đơn vị và các hồ sơ thủ tục gửi kèm, Sở Kế
hoạch và đầu tư có chức năng thẩm định hoặc thành lập Hội đồng thẩm định Báo
cáo đề xuất chủ trương đầu tư.
Thẩm định các hồ sơ, tài liệu gồm: Tờ trình đề xuất chủ trương đầu tư; báo
cáo đề xuất chủ trương đầu tư; báo cáo nguồn vốn, khả năng cân đối vốn.
Thời gian thẩm định: trước ngày 30 tháng 11 hàng năm
Bước 3: Cho ý kiến chủ trương đầu tư
Tư ý kiến thẩm định, Hội đồng thẩm định hoặc Sở Kế hoạch và Đầu tư hoàn
thiện Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư gửi về UBND tỉnh xem xét, quyết định.
18
Từ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, UBND có Tờ trình gửi HĐND tỉnh
xem xét, quyết định chấp thuận đề xuất chủ trương đầu tư tại kỳ họp hoặc trình
Thường trực HĐND tỉnh cho ý kiến giữa hai kỳ họp.
Bước 4: Hoàn thiện Báo cáo đề xuất chủ trương trình Bộ Kế hoạch và Đầu
tư
Căn cứ ý kiến của HĐND tỉnh hoặc Thường trực HĐND tỉnh gửi về cho
UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và đầu tư hoàn thiện Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư
trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư để xem xét, quyết định chủ trương đầu tư theo quy
định.
Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia: thực hiện theo quy định tại Điều
41 của Luật Đầu tư công. Trong đó, đề nghị các chủ chương trình chủ động lập Báo
cáo nghiên cứu khả thi theo quy định và trình Thủ tướng Chính phủ sau khi Quốc
hội thông qua chủ trương để tổ chức thẩm định, phê duyệt quyết định đầu tư.
Đối với các chương trình mục tiêu do Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu
tư: thực hiện theo quy định tại Điều 42, Luật Đầu tư công. Trong đó, đề nghị các
chủ chương trình ngay sau khi Thủ tướng Chính phủ cho phép báo cáo Chính phủ
phê duyệt chủ trương đầu tư, lập Báo cáo nghiên cứu khả thi theo quy định và tổ
chức thẩm định theo quy định trình Thủ tướng Chính phủ.
Các bước sau đó không còn thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh, mà
thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương.
Sơ đồ: quy trình lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư có sử dụng ngân sách Trung ương
2.1.2. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án sử dụng
toàn bộ vốn địa phương
Bước 1: Đề xuất
Đối với các chương trình đầu tư sử dụng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa
phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư
19
nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các khoản vốn vay khác của
ngân sách địa phương để đầu tư. Các chủ chương trình: lập báo cáo đề xuất chủ
trương đầu tư theo ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh; các đơn vị có chức năng
hoặc thành lập Hội đồng để thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư; hoàn
chỉnh báo cáo đề xuất chủ trương trình UBND tỉnh.
Thời gian đề xuất: trước ngày 30 tháng 6 hàng năm.
Bước 2: Thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư
Đối với từng chương trình cụ thể, Sở Kế hoạch và Đầu tư tham mưu, đề xuất
chủ tịch UBND tỉnh tành lập Hội đồng thẩm định theo quy định hoặc chủ trì, phối
hợp với các cơ quan có liên quan thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư,
nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn hoàn thành đúng thời gian quy định.
Đối với các chương trình đầu tư công do HĐND tỉnh quyết định chủ trương
đầu tư và các chương trình đầu tư công không có cấu phần xây dựng do tỉnh phê
duyệt quyết định đầu tư và các dự án khác theo phân công của UBND tỉnh, Sở Kế
hoạch và Đầu tư là cơ quan chủ trì tham mưu cho UBND tỉnh thẩm định Báo cáo
nghiên cứu khả thi phê duyệt quyết định đầu tư.
Đối với các dự án đầu tư công có cấu phần xây dựng do cấp tỉnh phê duyệt
quyết định đầu tư, Sở Xây dựng thẩm định phần kỹ thuật Báo cáo nghiên cứu khả
thi dự án hoặc Báo cáo Kinh tế kỹ thuật đối với dự án quy mô nhỏ; Sở Kế hoạch và
Đầu tư thẩm định chủ yếu về đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư công, nguồn vốn
và khả năng cân đối vốn để thực hiện, làm cơ sở để xem xét bố trí trong kế hoạch
đầu tư công.
Đối với chương trình do tỉnh quản lý, Chủ tịch UBND tỉnh thành lập Hội
đồng thẩm định hoặc giao Sở Kế hoạch và đầu tư chủ trì phối hợp với các cơ quan
thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, nguồn vốn, khả năng cân đối vốn;
Chủ chương trình hoàn thiện báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư chương trình đầu tư
công trình trình UBND; UBND trình HĐND tỉnh quyết định chủ trương đầu tư.
Trong việc lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư các chương trình, dự
án: Trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, địa phương
phải giao đơn vị trực thuộc lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, Báo cáo nghiên
cứu tiền khả thi và phải thành lập Hội đồng hoặc giao đơn vị có chức năng thẩm
định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Tất cả các
chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư,
