LUẬN VĂN:
Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh
tế thị trường ở Việt Nam
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã xác định rõ mục
tiêu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta là nhằm thực
hiện: dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng dân chủ văn minh; giải phóng mạnh mẽ và
không ngừng phát triển sức sản xuất, nâng cao đời sống nhân dân; đẩy mạnh xoá đói, giảm
nghèo, khuyến khích mọi người vươn lên làm giàu chính đáng, giúp đỡ người khác thoát
nghèo và từng bước khá giả hơn. Tuy nhiên, quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa còn chậm, chưa theo kịp yêu cầu của công cuộc đổi mới và hội
nhập kinh tế quốc tế. Nguyên nhân do hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách chưa đầy đủ,
đồng bộ và thống nhất… Để khắc phục được những tồn tại, yếu kém đó và đạt được mục
tiêu đã đề ra, ngoài những yếu tố và định hướng cần thiết khác, vấn đề quan trọng là nâng
cao vai trò và hiệu lực quản lý của Nhà nước, vai trò quản lý của Nhà nước là yếu tố quan
trọng đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế.
Để giúp Nhà nước trong việc quản lý và điều hành nền kinh tế có hiệu quả theo
định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước cần phải có những công cụ mạnh để kiểm tra,
kiểm soát. Một trong những công cụ đó là Kiểm toán Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước là cơ
quan kiểm tra tài chính công của Nhà nước, góp phần làm trong sạch và minh bạch nền tài
chính quốc gia.
Trong quá trình đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, xoá bỏ nền kinh
tế tập trung quan liêu bao cấp chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, Kiểm toán Nhà nước ra đời là một tất yếu khách quan do nhu cầu quản lý của Nhà
nước đối với việc phát huy hiệu quả các nguồn lực kinh tế đất nước trong thời kỳ chuyển
giao cơ chế, trong đó quản lý tài chính là một nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước, cùng
với các công cụ quản lý khác, Kiểm toán Nhà nước kiểm tra, kiểm soát về lĩnh vực tài
chính công, góp phần tham mưu cho Quốc hội, Chính phủ trong việc hoạch định chính
sách, đường lối kinh tế của đất nước, trong việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực về tài sản
và công quỹ quốc gia.
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam ra đời theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7
năm 1994 của Chính phủ, là cơ quan trực thuộc Chính phủ, đã từng bước khẳng định được
vai trò, vị trí của mình như một công cụ quản lý hữu hiệu của Nhà nước. Luật Kiểm toán
nhà nước được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005 và có hiệu lực thi
hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2006. Theo đó, Điều 13 quy định: “Kiểm toán Nhà nước là
cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt
động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, Điều 14 quy định: “Kiểm toán Nhà nước có
chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ
quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước” [18,tr.12]. Kiểm toán
Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công của nhà nước, hoàn toàn độc lập với Quốc hội và
Chính phủ, không nằm trong 3 hệ thống quyền lực là lập pháp, hành pháp và tư pháp của Nhà
nước. Điều đó, cũng đã khẳng định vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế là công cụ kiểm tra tài chính công của Nhà nước nhằm đưa việc chi tiêu Ngân sách
Nhà nước và công quỹ quốc gia tiết kiệm và có hiệu quả, ngăn ngừa lãng phí và tiêu cực góp
phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam ra đời và đi vào
hoạt động được 15 năm, so với nhiều cơ quan Kiểm toán Nhà nước trên thế giới thì vẫn còn
rất non trẻ, những thành tựu và kết quả mà Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đạt được trong lĩnh
vực kiểm tra tài chính công những năm vừa qua là rất đáng ghi nhận. Với chức năng, nhiệm
vụ của mình, Kiểm toán Nhà nước góp phần thiết lập trật tự kỷ cương trong hoạt động thu- chi
Ngân sách Nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và tiết kiệm chi
Ngân sách Nhà nước.
Như vậy, thông qua hoạt động của mình Kiểm toán Nhà nước góp phần phát hiện
những bất cập và đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị truờng; phát hiện các
gian lận tham nhũng, các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động kinh tế và kiến nghị
xử lý theo quy định của pháp luật; góp phần khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị truờng
và nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công.
Hiện nay, ở Việt Nam chưa có một công trình khoa học nào thực hiện nghiên cứu riêng
biệt về vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Để góp phần nâng
cao và tăng cường vai trò của Kiểm toán Nhà nước, đồng thời xây dựng Kiểm toán Nhà
nước trở thành công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của nhà nước, việc nghiên
cứu một cách đầy đủ đề tài “Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt
Nam” là hết sức cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
– Trong nước, hiện nay cũng có một số tác giả nghiên cứu về vai trò của Kiểm toán
Nhà nước trong cải cách hành chính như: CN.Hà Ngọc Son, PGS.TS Nguyễn Đình Hựu và
TS.Mai Vinh viết về “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong công cuộc cải cách hành
chính nhà nước”…
– Ngoài nước, do đặc điểm kinh tế xã hội và thể chế chính trị của mỗi quốc gia trên
thế giới khác nhau nên vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường của
các quốc gia cũng không giống nhau; mỗi cơ quan Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đều
có đặc thù về địa vị pháp lý, chức năng và nhiệm vụ. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu
của nước ngoài là kinh nghiệm và bài học quý báu đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Đề xuất phương hướng và các giải pháp nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước
trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu trên, Luận văn tập trung giải quyết một số vấn đề sau:
– Làm rõ những vấn đề chung về Kiểm toán Nhà nước, trên cơ sở đó, xác định vị trí,
vai trò của nó trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
– Đánh giá thực trạng về hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong công tác kiểm
tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước của các cơ quan,
tổ chức và cá nhân trong nền kinh tế.
– Tìm ra nguyên nhân, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nâng cao vai trò của
Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong nền
kinh tế thị trường ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu các quy định của pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, vị
trí của Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường và thực trạng hoạt động của Kiểm
toán Nhà nước từ năm 1994 đến nay. Trong đó có tham khảo một số kinh nghiệm của
Kiểm toán Nhà nước của một số nước trên thế giới.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
– Đề tài sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử để phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn.
– Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, lôgíc kết hợp với lịch sử, tổng kết,
đánh giá quá trình hình thành, phát triển và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ở Việt
Nam.
– Kế thừa một cách có chọn lọc kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây có
liên quan và cập nhật những thông tin mới về chủ đề nghiên cứu.
6. Đóng góp về lý luận và thực tiễn của luận văn
– Trên cơ sở nghiên cứu một cách có hệ thống, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ
đóng góp quan trọng trong việc xác định đúng vị trí và vai trò của Kiểm toán Nhà nước
trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
– Góp phần thúc đẩy quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã
hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt
Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu của đề tài, ngoài phần mở đầu, kết luận
danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm có 3 chương, 8 tiết:
– Chương 1: Những vấn đề chung về Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị
trường.
– Chương 2: Thực trạng hoạt động của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam.
– Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước
trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG
1.1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1.1. Các khái niệm cơ bản
1.1.1.1. KiÓm to¸n
Kiểm toán có gốc từ Latinh là: “Audit” gắn liền với nền văn minh Ai Cập và La Mã
cổ đại, xuất hiện vào thế kỷ thứ III trước công nguyên. Auditing có nghĩa là “nghe”, do các
nhà cầm quyền La Mã tổ chức để kiểm tra độc lập về tình hình tài chính. Hình ảnh của
kiểm toán cổ điển là việc kiểm tra về tài sản, phần lớn được thể hiện bằng cách người ghi
chép đọc to lên cho một bên độc lập “nghe” rồi chấp nhận. Cho đến những năm 30 của thế
kỷ XX, kiểm toán với nghĩa là kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến mới được phát triển ở các
nước Bắc Mỹ và Tây Âu.
Ngày nay, hoạt động kiểm toán đã vượt khỏi phạm vi của từng địa phương, từng
quốc gia và phát triển theo hướng đa phương hoá, đa dạng hoá từ đó hình thành các tổ
chức nghề nghiệp kiểm toán quốc tế, các tập đoàn kiểm toán mang tầm quốc tế hoạt động
xuyên quốc gia. Một số tập đoàn kiểm toán xuyên quốc gia đứng đầu thế giới như:
Coopers Lybrand, Ersnt and Young, Price Water House và Deloitte Touch Tomatsu…
Mặc dù khái niệm kiểm toán đã xuất hiện khá lâu đời nhưng cho đến nay vẫn còn
có những cách hiểu khác nhau, đôi khi chưa có sự đồng nhất: Vương quốc Anh đã đưa ra
khái niệm: ” Kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và là sự bày tỏ ý kiến về những bản khai tài
chính của một xí nghiệp do một kiểm toán viên được bổ nhiệm để thực hiện những công
việc đó theo đúng với bất kỳ nghĩa vụ pháp định có liên quan”[23, tr.30]; Với khái niệm
này, các nhà khoa học ở Anh quan niệm kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến
về bản khai tài chính của kiểm toán viên theo nghĩa vụ pháp định. Hoa Kỳ lại quan niệm:
“Kiểm toán là một quá trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ tập hợp và đánh
giá rõ ràng về một thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng
biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá
với những tiêu chuẩn đã được thiết lập” [23, tr.30-31]; các nhà khoa học về kiểm toán Hoa
Kỳ cũng khẳng định sự kiểm tra độc lập của kiểm toán viên, tuy nhiên nhấn mạnh hơn đến
khía cạnh chuyên môn tức là các kiểm toán viên không chỉ độc lập mà phải “có nghiệp
vụ”; khái niệm của Hoa Kỳ cũng nhấn mạnh đến sự phù hợp giữa thông tin với các tiêu
chuẩn đã được thiết lập. Còn các nhà kinh tế nước Cộng hoà Pháp lại quan niệm rằng:
“Kiểm toán là việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tổ chức do một
người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng
những tài khoản đó phản ánh đúng tình hình tài chính thực tế không che dấu sự gian lận
và chúng được trình bày theo mẫu chính thức của luật định” [23, tr.31].
Theo định nghĩa của Liên đoàn quốc tế các nhà kế toán (International Federation of
Accountants –IFAC) thì “ Kiểm toán là việc các kiểm toán viên độc lập kiểm tra và trình
bày ý kiến của mình về các bản báo cáo tài chính”. Trong giáo trình kiểm toán của các tác
giả Alvin A.Rens và James K.Loebbecker đã định nghĩa: Kiểm toán là quá trình các
chuyên gia độc lập và có thẩm quyền thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin
có thể định lượng được của một đơn vị cụ thể nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức
độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập; Định nghĩa khác
nêu: Kiểm toán là thủ pháp xem xét và kiểm tra một cách khách quan về từng khoản mục
bao gồm việc thẩm tra những thông tin đặc trưng được xác định bởi kiểm toán viên hoặc
thiết lập bởi thực hành chung. Nói tổng quát, mục đích của kiểm toán là trình bày ý kiến
hoặc đi đến kết luận về cái được kiểm toán. (Auditing – Theory & Practice của John Dunn,
University of Strathclyde, Glasgow nhà xuất bản Prentice Hall).
Như vậy, các khái niệm trên phản ánh tương đối đầy đủ về các đặc trưng cơ bản của
kiểm toán truyền thống đã phát triển lâu đời. Các khái niệm khẳng định rằng: Kiểm toán là
sự kiểm tra và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính hoặc các tài khoản của một tổ chức, cơ
quan, xí nghiệp; việc kiểm toán được thực hiện bởi kiểm toán viên có chuyên môn nghiệp
vụ, độc lập; đánh giá mức độ trung thực, phù hợp của các thông tin so với các tiêu chuẩn
đã được thiết lập; các thông tin kiểm toán được trình bày theo một cách thức nhất định.
Các khái niệm đó mới chỉ tập trung ở việc kiểm toán các bản khai tài chính, mang tính
truyền thống khi kiểm toán được xuất hiện. Ngày nay, khái niệm kiểm toán hết sức rộng
mở, phát triển vượt ra ngoài khuôn khổ quan niệm truyền thống. Bằng chứng là kiểm toán
ngày nay không chỉ dừng lại ở việc kiểm tra các bản kê khai tài chính, các tài khoản… mà
đã phát triển trên phạm vi rộng lớn. Thông qua hoạt động kiểm toán có thể kiểm tra, kiểm
soát việc tuân thủ các quy định của pháp luật; nội quy, quy chế của mọi chủ thể kinh tế
cũng như kiểm tra, giám sát vĩ mô tình hình phát triển của nền kinh tế; hiệu lực và hiệu
quả quản lý các nguồn lực…
Ở Việt Nam, khái niệm kiểm toán mới xuất hiện vào cuối thập kỷ 80 của thế kỷ
XX, với sự ra đời của các công ty kiểm toán và tư vấn tài chính trực thuộc Bộ Tài chính.
Ngày 11/7/1994 cơ quan Kiểm toán Nhà nước được thành lập đã ghi nhận một dấu mốc
quan trọng đối với sự phát triển của hệ thống kiểm toán ở Việt Nam. Thuật ngữ kiểm toán
đã được nhiều nhà kinh tế học bàn tới, trong đó, nổi bật là các khái niệm kiểm toán sau:
theo giáo trình Lý thuyết kiểm toán của Trường Đại học Kinh tế quốc dân quan niệm: ”
Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được kiểm toán bằng hệ
thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán
viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống pháp lý có hiệu lực”
[23, tr.30]; quan niệm cho rằng kiểm toán không chỉ là bản khai tài chính mà là “ xác minh
và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động”; đồng thời, khái niệm cũng đề cập đến việc sử
dụng phương pháp kiểm toán khi kiểm toán viên thực thi nhiệm vụ. Học viện Tài chính Hà
Nội lại nêu khái niệm: ”Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền,
có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định
lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các
thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng” [29, tr.5]. Đại học Kinh tế thành phố
Hồ Chí Minh cho rằng: “Kiểm toán là một quá trình do Kiểm toán viên đủ năng lực và độc
lập tiến hành nhằm thu thập bằng chứng về những thông tin có thể định lượng của một tổ
chức và đánh giá chúng nhằm thẩm định và báo cáo về mức độ phù hợp giữa những thông
tin đó với các chuẩn mực đã được thiết lập” [30, tr.7].
Qua việc phân tích các khái niệm kiểm toán, có thể thống nhất với quan niệm
kiểm toán của Học viện Tài chính Hà Nội, đây là khái niệm diễn đạt đầy đủ nội dung
của hoạt động kiểm toán: Kiểm toán là một quá trình chứ không phải là một hoạt động
đơn lẻ; quá trình đó phản ánh hoạt động của các chuyên gia độc lập, có thẩm quyền, có
kỹ năng nghiệp vụ; thông qua hoạt động kiểm toán, các chuyên gia có thể thu thập,
định lượng, đánh giá các thông tin về chủ thể kinh tế (so với chuẩn mực đã xác định)
và có thể kiểm tra, kiểm soát được các hoạt động kinh tế cả ở tầm vi mô và vĩ mô.
Quan niệm về kiểm toán như trên rất rộng mở về nội dung đã thoát ly được quan niệm
truyền thống về kiểm toán, đó là chỉ kiểm tra các bản kê khai tài chính, các tài khoản
mà đã phát triển việc kiểm toán tuân thủ các quy định của pháp luật; nội quy, quy chế
của chủ thể kinh tế cũng như kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực
và hiệu quả trong việc quản lý các nguồn lực của một tổ chức, đơn vị, xí nghiệp.
Như vậy, Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có
kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định
lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các
thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng.
1.1.1.2. KiÓm to¸n Nhµ níc
Để hiểu được khái niệm Kiểm toán Nhà nước, trước hết cần phân biệt hoạt động
kiểm toán nhà nước và cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác
nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế,
hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Hoạt động
kiểm toán nhà nước được thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về
lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân
theo pháp luật.
Kiểm toán Nhà nước là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nước.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài
chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm toán Nhà
nước góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia,
xây dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Lịch sử Kiểm
toán Nhà nước của các nước trên thế giới đã hình thành và phát triển hàng trăm năm nay.
Các quốc gia trên thế giới đều sử dụng Kiểm toán Nhà nước như một công cụ hữu hiệu
nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của Nhà nước, là bộ phận không
thể thiếu được trong cơ cấu nhà nước pháp quyền.
Mục đích hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là cung cấp các thông tin tin cậy về
quản lý tài chính của quốc gia phục vụ các cơ quan quản lý nhà nước, Chính phủ và Quốc
hội. Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước còn cung cấp thông tin cho xã hội, công chúng trong
việc tham gia giám sát các hoạt động tài chính, ngân sách của quốc gia. Hoạt động của
Kiểm toán Nhà nước không vì mục đích lợi nhuận mà chủ yếu và trước hết là bảo vệ
quyền lợi của nhà nước và xã hội trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực. Ngăn ngừa các
hành vi xâm hại đến lợi ích của quốc gia, lợi ích của cộng đồng, xã hội. Do đó, có thể quan
niệm Kiểm toán Nhà nước là một loại hình dịch vụ công. Kiểm toán Nhà nước hoạt động
theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Như vậy, Kiểm toán Nhà nước là một tổ chức kiểm toán thuộc cơ cấu của bộ máy
nhà nước của một quốc gia. Kiểm toán Nhà nước có thể là một tổ chức nằm trong Chính
phủ hay cơ quan trực thuộc Quốc hội hoặc là cơ quan độc lập với cả Chính phủ và Quốc
hội như hiện nay.
1.1.2. Sự hình thành Kiểm toán Nhà nước
Sự xuất hiện của kiểm toán nói chung và Kiểm toán Nhà nước nói riêng ở các nước
khác nhau vào những thời điểm khác nhau và không giống nhau. ë Trung Quốc, kiểm
toán xuất hiện cách đây 3000 năm và đến năm 92 trước Công nguyên vào thời nhà
Tống đã có Toà Kiểm toán của triều đình. Ở Pháp, vua Arlemagne (768 – 814) đã tuyển
dụng quan chức các cấp phụ trách giám sát công việc quản lý, đặc biệt là đối với các
nghiệp vụ tài chính của các quan chức địa phương và trình bày lại kết quả với Hoàng đế
hoặc các vị quan cận thần. Hoạt động kiểm toán mới chỉ phát triển mạnh mẽ và mang
tính phổ biến trong khoảng vài trăm năm gần đây. Ở Đức, vào năm 1714, Vua Phổ đã
ra sắc lệnh thành lập Phòng Thẩm kế Tối cao. Kiểm toán hiện diện như một công cụ
không thể thiếu được đối với bất cứ mô hình kinh tế nào, một hình thái xã hội nào và
không hề bị chi phối bởi kiến trúc thượng tầng. Sự tồn tại và phát triển của kiểm toán
đã khẳng định tính hiệu lực, hiệu quả, kinh tế và tiết kiệm cũng như ý nghĩa thiết thực
của kiểm toán đối với mọi quốc gia. Song những kết quả mà kiểm toán đạt được trong
tất cả các lĩnh vực thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình lành mạnh hoá nền
tài chính quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế và hiện đại hoá vào những
năm sau của thế kỷ XX.
Hiện nay, các khu vực trên thế giới đều hình thành tổ chức cơ quan Kiểm toán tối
cao và gia nhập INTOSAI. Tuỳ theo từng quốc gia, cơ quan Kiểm toán Nhà nước có nhiều
tên gọi khác nhau như: Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, cơ quan Tổng kế toán Hoa Kỳ, Uỷ
ban Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ…, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là thành viên chính
thức của INTOSAI.
1.1.3. Chức năng, nhiệm vụ và hệ thống tổ chức của Kiểm toán Nhà nước
1.1.3.1. Chức năng của Kiểm toán Nhà nước
Theo thuật ngữ quốc tế, cơ quan kiểm toán của các nước thường gọi là cơ quan
kiểm toán tối cao, thực hiện các chức năng: kiểm tra tính xác thực và hiệu quả của việc sử
dụng các nguồn lực tài chính công; phát hiện kịp thời những sai lệch so với các chuẩn mực
đã được thừa nhận, vi phạm các nguyên tắc về tính hợp pháp, hợp lý, kinh tế và tiết kiệm
trong công tác quản lý các nguồn lực (ngân sách và kinh tế); đưa ra các kiến nghị, giải
pháp cụ thể buộc các đơn vị được kiểm toán sửa chữa khắc phục, bồi thường hoặc có
những hành vi tái phạm tương tự trong tương lai.
Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nước quy định Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm
toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức
quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
1.1.3.2. Nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước
Nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan kiểm toán tối cao là thực hiện việc kiểm tra tài
chính công của nhà nước để giúp các cơ quan chức năng của Nhà nước trong quản lý và
điều hành ngân sách nhà nước, nhằm phát triển kinh tế của đất nước. Để thực hiện được
nhiệm vụ cơ bản đó, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam hiện nay phải thực hiện: việc xây
dựng và quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm, báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước
khi thực hiện; tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm
toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ; xem xét, quyết định việc kiểm toán khi Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có yêu cầu; trình kết quả kiểm toán để
Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách
trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân
sách nhà nước; tham gia với Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban Tài chính- Ngân sách và các cơ quan
khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán ngân sách
nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân
sách nhà nước, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do
Quốc hội quyết định và quyết toán ngân sách nhà nước; tham gia hoạt động giám sát việc
thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội về lĩnh vực tài chính – ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và
chính sách tài chính khi có yêu cầu; tham gia trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án
luật, pháp lệnh khi Chính phủ và Quốc hội yêu cầu; báo cáo và gửi kết quả kiểm toán, kết
quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo
kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân nơi
kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật; tổ chức công bố công khai báo
cáo kiểm toán năm, báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và báo cáo
kiểm toán của cuộc kiểm toán; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và các cơ quan khác của
Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của
tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán; quản lý hồ sơ kiểm
toán, giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm
toán theo quy định của pháp luật. Đồng thời, thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm
toán nhà nước; tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng, phát
triển nguồn nhân lực của Kiểm toán Nhà nước; tổ chức các kỳ thi và cấp chứng chỉ Kiểm
toán viên nhà nước và chỉ đạo, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán nội bộ; sử
dụng kết quả kiểm toán nội bộ của cơ quan, tổ chức được quản lý, sử dụng ngân sách, tiền
và tài sản nhà nước.
Như vậy, thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ quan trọng mà pháp luật trao cho
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã thấy rõ một phần cơ bản về vai trò to lớn của Kiểm toán
Nhà nước trong nền kinh tế nói chung và kinh tế thị trường ở Việt Nam nói riêng.
1.1.3.3. Quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước
Để thực hiện được các nhiệm vụ quan trọng của mình, cơ quan Kiểm toán tối cao
nói chung có quyền được tiếp cận với tất cả các thông tin, tài liệu, số liệu, văn bản có liên
quan đến công tác tài chính và có quyền: yêu cầu đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá
nhân có liên quan cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc
kiểm toán; đề nghị các cơ quan hữu quan phối hợp công tác, giúp đỡ tạo điều kiện thuận
lợi để thực hiện nhiệm vụ được giao; yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện và kiểm tra
việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đối với các sai phạm trong
báo cáo tài chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; kiến nghị thực hiện các biện
pháp khắc phục yếu kém trong hoạt động của đơn vị do Kiểm toán Nhà nước phát hiện và
kiến nghị.
Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền: yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực
hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán và đề nghị xử lý theo pháp luật những trường hợp
không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán; xử
lý những vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm
toán; xử lý theo quy định của pháp luật đối với tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt
động kiểm toán hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán Nhà nước.
Đề nghị trưng cầu giám định chuyên môn khi cần thiết, trong trường hợp năng lực
của kiểm toán viên nhà nước không đáp ứng được hoặc thuộc lĩnh vực chuyên môn sâu
của các cơ quan có thẩm quyền khác.
Trong trường hợp cần thiết, được uỷ thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực
hiện kiểm toán cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước và chịu
trách nhiệm về tính chính xác của số liệu, tài liệu và kết luận kiểm toán đó.
Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước còn có quyền kiến nghị với Quốc hội, Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước
sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách và pháp luật cho phù hợp với tình hình thực tế,
phục vụ cho sự phát triển của đất nước và nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
1.1.3.4. Hệ thống tổ chức của Kiểm toán Nhà nước
Hệ thống tổ chức của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới được tổ chức theo
các mô hình rất đặc thù, phù hợp với hệ thống chính trị của mỗi quốc gia và được quy định
trong Hiến pháp. Hệ thống tổ chức của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được quy định
trong Luật Kiểm toán nhà nước, cụ thể là: Kiểm toán Nhà nước được tổ chức và quản lý
tập trung thống nhất, bao gồm bộ máy điều hành, Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành,
Kiểm toán Nhà nước khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà
nước do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định; Tổng Kiểm toán Nhà nước quy định cụ
thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các đơn vị trực thuộc Kiểm toán
Nhà nước; số lượng Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, khu vực trong từng thời kỳ được
xác định trên cơ sở yêu cầu nhiệm vụ kiểm toán do Tổng Kiểm toán Nhà nước trình Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội quyết định.
– Bộ máy điều hành gồm lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Kiểm toán Nhà
nước, Vụ Tổ chức cán bộ, Vụ Tổng hợp, Vụ Chế độ và kiểm soát chất lượng kiểm toán,
Vụ Pháp chế và Vụ Quan hệ quốc tế.
– Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, gồm 7 đơn vị từ Kiểm toán Nhà nước chuyên
ngành I đến Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành VII.
– Kiểm toán Nhà nước khu vực, gồm 9 đơn vị từ Kiểm toán Nhà nước khu vực I đến
Kiểm toán Nhà nước khu vực IX, các đơn vị này đóng tại các tỉnh và thành phố đại diện
cho các khu vực. (Phụ lục số 01).
– Các đơn vị sự nghiệp, gồm: Trung tâm Khoa học và bồi dưỡng cán bộ, Trung tâm
Tin học và Tạp chí Kiểm toán.
Như vậy, hệ thống tổ chức của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là mô hình độc lập,
rất đặc thù, không cơ cấu theo các cấp hành chính mà tổ chức tập trung, ở trung ương có
các đơn vị tham mưu và chuyên ngành, các Kiểm toán Nhà nước khu vực bố trí theo vùng
miền, mỗi đơn vị thực hiện kiểm toán từ 5- 6 tỉnh. Việc bố trí như vậy sẽ đảm bảo được
tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.
1.2. ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
1.2.1. Đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
1.2.1.1. Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước
Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước được quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm
toán nhà nước như sau:”Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra
tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”
[18, tr.12]. Việc xác định rõ địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước như trên là cơ sở để
quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ của Kiểm
toán Nhà nước với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước.
Tính độc lập trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước tương tự như Viện Kiểm
sát nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tối cao ở nước ta, nhưng Kiểm toán Nhà nước
không thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp mà là cơ quan
chuyên môn trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước. Đây là đặc thù cơ bản ảnh
hưởng rất lớn đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Quy định về địa vị pháp lý của
Kiểm toán Nhà nước như vậy hoàn toàn phù hợp với Điều 5 của Tuyên bố Lima: “Cơ
quan Kiểm toán Nhà nước chỉ có thể thực hiện được nhiệm vụ của mình một cách
khách quan và thật hiệu quả khi nó có vị trí độc lập với cơ quan bị kiểm tra và được
bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài” [20, tr.10]. Việc tách kiểm tra tài chính ra
khỏi phạm vi ngành lập pháp, hành pháp về mặt thiết chế sẽ đảm bảo cho người kiểm
tra và người bị kiểm tra không đồng nhất với nhau và giữ được một khoảng cách tối
thiểu nhất định giữa họ với nhau. Đồng thời, sẽ đảm bảo được tính độc lập về nghiệp
vụ và thiết chế của Kiểm toán Nhà nước.
1.2.1.2. Tính chất hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Tính chất hoạt động của Kiểm toán Nhà nước rất đặc thù, là cơ quan kiểm tra tài
chính công của Nhà nước từ bên ngoài (ngoại kiểm), vì vậy luôn đảm bảo tính khách quan,
trung thực và hiệu quả. Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được xây dựng theo
trình tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ và hiệu quả. Để đảm bảo cho hoạt
động kiểm toán hoàn toàn độc lập, Luật Kiểm toán nhà nước quy định Tổng Kiểm toán
Nhà nước tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm, báo cáo với Quốc hội, Chính phủ
trước khi thực hiện và loại hình kiểm toán của từng cuộc kiểm toán. Để triển khai thực
hiện kiểm toán theo nội dung kiểm toán, Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định thành lập
các Đoàn kiểm toán, Đoàn kiểm toán có trưởng, phó đoàn, tổ trưởng và các thành viên
đoàn kiểm toán. Đoàn kiểm toán triển khai kiểm toán theo quy trình kiểm toán, bảo đảm
đúng chuẩn mực kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm
toán đối với tất cả các cơ quan, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước. Kết quả kiểm toán của từng cuộc kiểm toán sau khi phát hành chính thức và kết quả
thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán được công bố công khai theo quy định của Luật
Kiểm toán nhà nước và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính phủ về
công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nước.
Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước còn thực hiện kiểm toán đối với một số hoạt động
thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội.
1.2.1.3. Các loại hình kiểm toán
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán Nhà nước thực hiện các
loại hình kiểm toán: kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động
đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
– Kiểm toán báo cáo tài chính là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá, xác nhận
tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính. Đây là loại hình kiểm toán cơ bản hiện
nay mà các cơ quan kiểm toán tối cao nào trên thế giới cũng thực hiện.
– Kiểm toán tuân thủ là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá và xác nhận việc
tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được kiểm toán phải thực hiện. Loại hình
kiểm toán này hiện nay đang được Kiểm toán Nhà nước thực hiện đồng thời với kiểm toán
báo cáo tài chính.
– Kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu
lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Hiện nay,
Kiểm toán Nhà nước đã và đang tăng cường thực hiện loại hình kiểm toán này.
1.2.1.4. Phạm vi và đối tượng kiểm toán
a) Về phạm vi kiểm toán
Kiểm toán Nhà nước kiểm toán đối với tất cả các cơ quan, tổ chức có quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, cụ thể bao gồm các đơn vị sau: bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương; cơ quan được giao
nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước các cấp; Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các
cấp, cơ quan khác ở địa phương; đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân; đơn vị quản lý
quỹ dự trữ của Nhà nước, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà
nước; tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, tổ
chức xã hội – nghề nghiệp có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước; đơn vị sự nghiệp được
ngân sách nhà nước bảo đảm một phần hoặc toàn bộ kinh phí; tổ chức quản lý tài sản quốc
gia; Ban Quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc
từ ngân sách nhà nước; các hội, liên hiệp hội, tổng hội và các tổ chức khác được ngân sách
nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động; doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, còn kiểm
toán đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp của Nhà nước, đơn vị có công nợ được Nhà nước bảo lãnh
mà không phải là doanh nghiệp nhà nước có thể thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện
kiểm toán; doanh nghiệp kiểm toán phải thực hiện việc kiểm toán theo chuẩn mực, quy
trình kiểm toán nhà nước và gửi báo cáo kiểm toán cho Kiểm toán Nhà nước.
b) Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước
Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản
lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
1.2.1.4. Sự khác nhau giữa Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với Kiểm toán Nhà
nước các nước trên thế giới và kiểm toán độc lập
a) Sự khác nhau giữa Kiểm toán Nhà nước Việt Nam và Kiểm toán Nhà nước các
nước trên thế giới
– Về địa vị pháp lý: địa vị pháp lý của mỗi cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới
do mỗi quốc gia quy định phù hợp với hệ thống chính trị và đặc thù hoạt động của mỗi
quốc gia. Tuy nhiên, trên thế giới hiện nay cơ quan Kiểm toán Nhà nước thường được tổ
chức theo các mô hình sau:
+ Kiểm toán Nhà nước là cơ quan hoàn toàn độc lập, không nằm trong ba hệ thống
quyền lực của Nhà nước là lập pháp, hành pháp, tư pháp như mô hình Kiểm toán Nhà
nước Cộng hoà Liên bang Đức, Việt Nam…
+ Kiểm toán Nhà nước là cơ quan trực thuộc Quốc hội, nghĩa là trực thuộc cơ quan
lập pháp như: Anh, Hoa Kỳ, Nga, Úc…
+ Kiểm toán Nhà nước là cơ quan trực thuộc Chính phủ, nghĩa là trực thuộc cơ
quan hành pháp như: Trung Quốc, Lào, Nhật, Thái Lan …
+ Kiểm toán Nhà nước theo mô hình Pháp: Cơ quan kiểm toán tối cao của Pháp gọi
là Toà thẩm kế, vừa có chức năng kiểm toán, vừa có chức năng xét xử. Toà thẩm kế không
phải là tổ chức thuộc hay trực thuộc Quốc hội, Chính phủ mà hoàn toàn độc lập nằm trong
hệ thống tư pháp với tư cách là cơ quan xét xử. Ngoài ra, còn có mô hình Kiểm toán Nhà
nước trực thuộc Tổng thống như Hàn Quốc, Ấn Độ…, trực thuộc nhà Vua như Nê Pan,
Brunêy.
– Về phạm vi hoạt động:
+ Kiểm toán Nhà nước Việt Nam chỉ thực hiện kiểm toán đối với các cơ quan, tổ
chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, công đoàn phí; đối với các
công ty cổ phần, chỉ kiểm toán đối với các công ty mà nhà nước chiếm cổ phần chi phối từ
51% trở lên; không kiểm toán đảng phí.
+ Kiểm toán Nhà nước của một số nước khác trong khu vực như Thái Lan,
Inđônêxia…, ngoài việc thực hiện kiểm toán đối với các cơ quan nhà nước như Việt Nam,
còn có quyền kiểm toán đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp.
– Về thu phí hoạt động kiểm toán: Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện kiểm
toán đối với tất cả các đối tượng thuộc phạm vi kiểm toán không thu bất cứ một loại phí
nào; kinh phí cho hoạt động kiểm toán do ngân sách nhà nước cấp. Đối với một số nước,
khi thực hiện kiểm toán tại các doanh nghiệp thì được phép thu phí như Thái Lan…
b) Sự khác nhau giữa Kiểm toán Nhà nước và Kiểm toán độc lập
Để hiểu được sự khác nhau giữa hai loại hình kiểm toán, chúng ta nên tìm hiểu về
hai khái niệm: Kiểm toán Nhà nước và Kiểm toán độc lập.
Điều 4 Luật Kiểm toán nhà nước quy định ” Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán
Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo
tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước ” [18, tr.9]. Như vậy trước hết, hoạt động
kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước, đối tượng của
cơ quan này là các hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước.
Tất cả các tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đều
phải chịu sự kiểm toán của cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Đây là quy định nhằm đảm
bảo kiểm soát việc quản lý, sử dụng các nguồn lực công, tránh lãng phí, thất thoát,
tham nhũng. Với kiểm toán độc lập, Điều 2, Nghị định 105/2004/NĐ-CP ngày 30 tháng
3 năm 2004 về kiểm toán độc lập quy định: “Kiểm toán độc lập là việc kiểm tra và xác
nhận của kiểm toán viên và doanh nghiệp kiểm toán về tính trung thực và hợp lý của
các tài liệu, số liệu kế toán và báo cáo tài chính của các doanh nghiệp, tổ chức (gọi
chung là đơn vị được kiểm toán) khi có yêu cầu của các đơn vị này ” [5, tr.1]. Như vậy,
chúng ta có thể thấy khác biệt cơ bản của kiểm toán độc lập và Kiểm toán Nhà nước:
một bên là kiểm toán theo yêu cầu của đơn vị được kiểm toán và một bên là hoạt động
của cơ quan công quyền thực thi theo quyền lực nhà nước không cần có sự chấp thuận
hay yêu cầu của đơn vị được kiểm toán. Trong điều kiện đó, kiểm toán độc lập sẽ thực
hiện theo các hợp đồng ký kết giữa doanh nghiệp kiểm toán và đơn vị được kiểm toán.
Việc kiểm toán nội dung nào, phạm vi đến đâu sẽ do hai bên thống nhất và ghi trong
hợp đồng ký kết. Đối với Kiểm toán Nhà nước, việc thực hiện kiểm toán sẽ theo
chương trình kế hoạch, nội dung, phạm vi do Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định.
Mặt khác, sự khác nhau còn thể hiện ở những nội dung cơ bản sau:
– Chủ thể tham gia hoạt động kiểm toán: đối với Kiểm toán Nhà nước là kiểm toán
viên nhà nước; đối với kiểm toán độc lập là kiểm toán viên độc lập của các doanh nghiệp
kiểm toán.
– Về địa vị pháp lý: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan của Nhà nước, không nằm
trong bộ máy của Chính phủ và Quốc hội, nhưng có địa vị pháp lý tương đương cấp bộ.
Kiểm toán độc lập là doanh nghiệp hoạt động theo Luật doanh nghiệp.
– Đối tượng và phạm vi hoạt động: đối với kiểm toán độc lập rộng hơn, nghĩa là bất
cứ cơ quan, tổ chức nào của Nhà nước hay ngoài hệ thống nhà nước có nhu cầu kiểm toán
thì kiểm toán độc lập sẽ thực hiện kiểm toán; còn đối với Kiểm toán Nhà nước thì phạm vi
hoạt động kiểm toán lại hẹp hơn, nghĩa là chỉ trong phạm vi các cơ quan, tổ chức của Nhà
nước.
– Kiểm toán Nhà nước không được phép thu phí hoạt động; còn kiểm toán độc lập
thực hiện kiểm toán theo hợp đồng và thu phí theo thoả thuận.
1.2.2. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong nền kinh tế thị trường
1.2.2.1. Phát hiện những bất cập về thể chế
Có thể hiểu thể chế là những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi
người phải tuân theo. Về thể chế kinh tế và kinh tế thị trường có nhiều quan niệm khác
nhau, tuy nhiên có thể khái quát thể chế kinh tế thị trường là hệ thống các quy tắc, quy
định pháp luật, luật lệ… với tư cách là các chuẩn mực nhằm điều chỉnh chính hoạt động
của các chủ thể trong nền kinh tế thị trường theo hướng mục tiêu đã định. Thể chế kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách, các quy
tắc, chế định, điều tiết hành vi của mọi chủ thể, mọi quá trình diễn ra trong nền kinh tế
nhằm tạo điều kiện cho sự hình thành, vận hành thông suốt và phát triển nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Như vậy, theo nghĩa đầy đủ, thể chế kinh tế thị
trường bao hàm 3 yếu tố cơ bản sau đây:
– Các quy tắc, quy định pháp luật, luật lệ…với tư cách là những chuẩn mực cho hành vi
của các chủ thể trong nền kinh tế thị trường. Đây là căn cứ cho sự lựa chọn hình thức, cách
thức hoạt động cụ thể của từng chủ thể trong từng trường hợp nhất định với những phương
tiện, công cụ tương ứng.
– Các tổ chức bao gồm tổ chức kinh tế, các cơ quan quản lý nhà nước về kinh tế và
hoạt động của các tổ chức này.
– Cơ chế vận hành gồm những cơ chế kích thích để thực hiện những chuẩn mực về hành
vi của các chủ thể, các chế tài xử lý hành vi không theo chuẩn mực.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước có tác động rất tích cực đối với các yếu tố cấu
thành thể chế kinh tế thị trường, vì khi thực hiện kiểm toán tại các cơ quan, tổ chức có
quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, Kiểm toán Nhà nước có chức năng
xác nhận, phát hiện những sai sót trong quản lý tài chính; những bất cập của các chế độ,
chính sách… để kiến nghị điều chỉnh, sửa đổi cho phù hợp, cụ thể là:
+ Các quy định của pháp luật không còn phù hợp với thực tế hoặc trái với các quy
định pháp luật khác.
+ Các quy định, quyết định của các tổ chức, cơ quan, đơn vị được kiểm toán trái với
quy định của pháp luật hiện hành hoặc không đúng thẩm quyền.
+ Cơ chế vận hành của các bộ máy quản lý kinh tế thiếu đồng bộ, cồng kềng, kém
hiệu quả…
+ Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước còn kiến nghị xem xét xử lý về trách nhiệm cá
nhân các nhà lãnh đạo trong quản lý kinh tế.
1.2.2.2. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế
Trên cơ sở các phát hiện về sai phạm và bất cập về thể chế, Kiểm toán Nhà nước
kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét để huỷ bỏ hoặc sửa đổi, bổ
sung những quy định không còn phù hợp. Các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đều
được các cơ quan có chức năng xem xét, sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện hơn về thể chế
kinh tế thị trường.
Hiện nay, hoàn thiện thể chế kinh tế ở Việt Nam là một việc cần thiết khách quan,
một mặt, khi điều kiện kinh tế – xã hội thay đổi thì thể chế kinh tế cũng phải có sự điều
chỉnh cho phù hợp; mặt khác, còn do yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt là khi
Việt Nam đã là thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Khi gia nhập WTO
Việt Nam cần có một làn sóng thứ hai của cải cách thể chế quyết liệt về quản lý hành chính
công, cải cách hệ thống ngân hàng, đơn giản hoá các loại thủ tục và quy định, tái cơ cấu nền
tài chính công, phát triển quyền về tài sản và quyền kinh doanh của doanh nghiệp, điều
chỉnh các quy định về hoạt động xuất, nhập khẩu, đầu tư, mở cửa các thị trường thương mại
hàng hoá và dịch vụ…theo một lộ trình thích hợp.
Ở nước ta hiện nay, cần đặc biệt quan tâm hoàn thiện thể chế về các thị trường quan
trọng nhưng hiện còn sơ khai như: thị trường sức lao động, thị trường bất động sản, thị
trường công nghệ. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế về thị trường tài chính, thị
trường hàng hoá và dịch vụ. Ban hành, sửa đổi, thực thi nghiêm chỉnh pháp luật liên quan
đến thị trường, như: Luật Cạnh tranh và Kiểm soát độc quyền, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật
Thương mại, Luật Hợp đồng kinh tế, Luật Phá sản. Tổ chức và quản lý thị trường, giải
quyết đúng đắn mối quan hệ giữa thị trường và Nhà nước. Đối với những nền kinh tế đang
chuyển đổi và có điểm xuất phát thấp như nước ta hiện nay, Nhà nước có vai trò đặc biệt
quan trọng trong việc tạo lập điều kiện, môi trường kinh doanh thích ứng để các loại thị
trường nhanh chóng hình thành và phát triển. Trên cơ sở những phát hiện về bất cập của
thể chế kinh tế, Kiểm toán Nhà nước kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan
quản lý nhà nước các giải pháp để khắc phục và hoàn thiện các quy định còn bất cập. Tuỳ
theo tính chất, mức độ và cấp độ của từng quy định mà có thể kiến nghị chỉnh sửa ngay
hoặc theo lộ trình chung; ví dụ: đối với những văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi
hành luật, pháp lệnh trái quy định của luật gốc thì kiến nghị các cơ quan ban hành chỉnh
sửa ngay cho phù hợp; đối với các quyết định triển khai của thủ trưởng các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền sai hoặc trái thẩm quyền thì ngoài việc kiến nghị huỷ bỏ hoặc chỉnh
sửa, còn kiến nghị xem xét xử lý về trách nhiệm cá nhân theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, trong công tác xây dựng pháp luật, Kiểm toán Nhà nước thường xuyên tham gia
với tư cách chủ trì hoặc phối hợp soạn thảo luật và các văn bản quy phạm pháp luật. Các ý
kiến tham gia của Kiểm toán Nhà nước liên quan đến quản lý kinh tế, tài chính hoặc thực
thi pháp luật liên quan đến thị trường, xây dựng cơ bản…đều được cơ quan chủ trì tiếp thu
hoàn thiện.
1.2.2.3. Phát hiện các gian lận, tham nhũng, các hành vi vi phạm pháp luật trong
hoạt động kinh tế và kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật
Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng của Việt Nam đã khái quát hoá các hành vi
tham nhũng phổ biến hiện nay là: tham ô tài sản; đưa hối lộ, môi giới hối lộ, nhận hối lộ;
lợi dụng chức vụ trong khi thi hành công vụ; lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái
phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi; nhũng nhiễu vì vụ lợi; không thực hiện nhiệm vụ,
công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm
pháp luật vì vụ lợi; lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản; lạm quyền trong khi
thi hành công vụ; lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để vụ lơị;
giả mạo công tác vì vụ lợi. Tất cả các hành vi này khi thực hiện kiểm toán ở các đơn vị
được kiểm toán, kiểm toán viên đều phải có trách nhiệm phát hiện và kiến nghị xử lý. Nếu
các hành vi tham nhũng này đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự khi thoả mãn các
yếu tố cấu thành tội phạm được quy định tại các điều 278, 279, 280, 281, 282, 283 và 284
của Bộ luật hình sự năm 1999 thì Kiểm toán Nhà nước chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra
để xem xét xử lý theo quy định của pháp luật.
Luật phòng, chống tham nhũng xếp Kiểm toán Nhà nước vào nhóm các cơ quan
trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng (Thanh tra Chính phủ,
cơ quan điều tra, Kiểm toán Nhà nước, Viện kiểm sát, Tòa án); đồng thời, quy định cụ
thể, rõ ràng về trách nhiệm trong phòng, chống tham những. Vai trò và trách nhiệm của
Kiểm toán Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng được khẳng định tại Điều 3 Luật
Kiểm toán nhà nước quy định về mục đích kiểm toán và được quy định khá đầy đủ
thông qua các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước.
Luật phòng, chống tham nhũng quy định rõ trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước trong
phòng, chống tham nhũng là phối hợp với các cơ quan hữu quan trong việc phát hiện và
xử lý người có hành vi tham nhũng và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết
luận, quyết định của mình trong phát hiện vụ việc tham nhũng. Kết luận kiểm toán về
hành vi tham nhũng nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để
xảy ra tham nhũng theo các mức độ: yếu kém về năng lực quản lý; thiếu trách nhiệm
trong quản lý; bao che cho người có hành vi tham nhũng (khoản 4 Điều 55). Chủ động
phát hiện hành vi tham nhũng, kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật và chịu
trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình (Điều 62).
1.2.2.4. Góp phần khắc phục các khuyết tật của kinh tế thị trường
Nền kinh tế hoạt động theo cơ chế thị trường thường có các khuyết tật:
– Cạnh tranh không hoàn hảo và độc quyền: cơ chế thị trường chỉ phát huy tác dụng
khi có sự kiểm soát của cạnh tranh hoàn hảo, khi xuất hiện cạnh tranh không hoàn hảo thì
hiệu lực của cơ chế thị trường bị giảm. Chẳng hạn khi xuất hiện độc quyền, các nhà độc
quyền có thể giảm sản lượng, tăng giá để thu lợi nhuận cao, mặt khác khi xuất hiện độc
quyền, thì không có sức ép của cạnh tranh đối với việc đổi mới kỹ thuật.
– Các doanh nghiệp lạm dụng khai thác tài nguyên của đất nước đến cạn kiệt vì lợi
nhuận tối đa, gây ô nhiễm môi trường sống của con người, do đó hiệu quả kinh tế xã hội
không được đảm bảo.
– Phân phối thu nhập không công bằng: sự tác động của cơ chế thị trường sẽ dẫn
đến sự phân hoá giàu nghèo, sự phân cực về của cải, tác động xấu đến đạo đức và tình
người.
– Nền kinh tế do cơ chế thị trường thuần tuý điều tiết khó tránh khỏi những thăng
trầm, khủng hoảng kinh tế có tính chất chu kỳ và thất nghiệp.
Nếu nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường không có sự điều tiết của Nhà
nước thì không những tồn tại các khuyết tật, mà còn có những tác động tiêu cực như: phân
hoá giàu nghèo, tính tự phát vô chính phủ có thể dẫn đến những mất cân đối nghiêm trọng
trong nền kinh tế quốc dân, hoặc gây ra khủng hoảng kinh tế chu kỳ. Cơ chế thị trường tự
do là môi trường làm nảy sinh và gia tăng các tệ nạn xã hội, lối sống chạy theo đồng tiền,
huỷ hoại môi trường, thậm trí cả tội ác. Bởi vậy, theo đà phát triển của trình độ xã hội hoá
sản xuất tất yếu nảy sinh yêu cầu có sự điều tiết của Nhà nước. Sự điều tiết vĩ mô của Nhà
nước thể hiện trên các mặt: Nhà nước tạo môi trường pháp lý thuận lợi; tạo môi trường
kinh tế- xã hội ổn định; xây dựng kết cấu hạ tầng; xây dựng kế hoạch, quy hoạch, các
chương trình phát triển kinh tế- xã hội, ban hành các chính sách và sử dụng những biện
pháp hành chính khi cần thiết… Các hoạt động này đều liên quan đến thu chi ngân sách nhà
nước, nên cần phải có sự kiểm tra của Kiểm toán Nhà nước.
Kiểm toán Nhà nước là công cụ kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản nhà nước. Khi thực hiện kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước thực hiện
việc xác nhận, đánh giá, phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật kinh tế cả trong xây
dựng chế độ, chính sách và triển khai thực hiện. Từ đó kiến nghị điều chỉnh cho phù hợp,
góp phần tham mưu cho Nhà nước hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa và thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Khoản 9 Điều 16 Luật Kiểm toán nhà nước quy
định quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước: “Kiến nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước sửa đổi, bổ sung các cơ
chế, chính sách và pháp luật cho phù hợp”[18, tr.14].
1.2.2.5. Tham mưu trong việc hoạch định chính sách, đường lối kinh tế của đất
nước, sử dụng hiệu quả các nguồn lực về tài sản và công quỹ quốc gia
Chức năng tham mưu trong hoạch định chính sách, đường lối kinh tế của đất nước,
sử dụng hiệu quả tài sản và công quỹ quốc gia của Kiểm toán Nhà nước được quy định tại
khoản 4 Điều 15 Luật Kiểm toán nhà nước “Trình ý kiến của Kiểm toán Nhà nước để
Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách
trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân
sách nhà nước” [18, tr.12]. Kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước, các dự án, công trình
quan trọng quốc gia là hình thức kiểm toán trước của Kiểm toán Nhà nước nhằm đảm bảo
các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu phát triển của đất nước
cũng như tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các khoản chi ngân sách nhà nước; tránh
được những sai sót, gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán, dự án, công trình quan
trọng quốc gia. Việc đầu tư công trình trọng điểm quốc gia không chỉ tiêu tốn lượng lớn
tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Điều đó đòi hỏi không
chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội…
Trong điều kiện đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo, có đủ năng
lực chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Quốc
hội thảo luận và quyết định có thể sẽ gây ra những rủi ro lớn. Kinh nghiệm của nhiều nước
có lịch sử phát triển Kiểm toán Nhà nước lâu đời đều giao cho Kiểm toán Nhà nước thực
hiện việc này.
Vì vậy, để tham mưu cho việc hoạch định chính sách, đường lối kinh tế, sử dụng
hiệu quả các nguồn lực về tài sản và công quỹ quốc gia đòi hỏi Kiểm toán Nhà nước phải
nâng cao chất lượng và hiệu quả kiểm toán đáp ứng tối đa yêu cầu của Nhà nước trong
kiểm tra, kiểm soát toàn diện nền kinh tế. Hoạt động kiểm toán phải công khai, minh bạch
và tăng cường hiệu lực, hiệu quả của các kết luận, kiến nghị kiểm toán; phát huy vai trò
trong cuộc đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí.
1.2.2.6. Góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công
Tài chính công là tài chính gắn liền với các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà
nước, phản ánh các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị trong quá trình hình thành và sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng vốn có của
Nhà nước đối với xã hội không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Các nguồn tài chính thuộc về tài
chính công gồm có: ngân sách nhà nước, dự trữ nhà nước, tín dụng và ngân hàng nhà
nước, các quỹ tài chính tập trung khác của Nhà nước ngoài ngân sách nhà nước, tài chính
của các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp nhà nước. Như vậy, tài
chính công là bộ phận cơ bản của tài chính nhà nước và trong phạm trù tài chính công thì
ngân sách nhà nước giữ vai trò chủ đạo.
Kiểm toán Nhà nước ở các nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng có
vai trò, vị trí rất quan trọng trong quản lý và nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công.
Theo quy định của pháp luật Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán
ngân sách nhà nước các cấp, báo cáo tài chính của các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ
trang, các tổ chức chính trị xã hội, các cơ quan có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước, các tổ chức ngân hàng, tín dụng, các quỹ tài chính tập trung, các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản…Khi kiểm toán các đối tượng và lĩnh vực này, Kiểm toán Nhà nước thực hiện
kiểm toán theo 5 tiêu chí cơ bản sau:
+ Sự chính xác về mặt số học: xác định tính đúng đắn và hợp pháp của số liệu trên
báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán. Đây là cơ sở để giải toả trách nhiệm cho người lập
báo cáo, đồng thời là cơ sở minh bạch, công khai tài chính, là tiền đề quan trọng của hiệu
quả quản lý tài chính công.
+ Sự tuân thủ pháp luật: kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ các quy định của pháp luật
về quản lý tài chính công tại các đối tượng được kiểm toán, làm cơ sở xem xét, xác định
trách nhiệm của tập thể, cá nhân đối với các sai phạm trong quản lý, chi tiêu công; đồng
thời, đưa ra các kiến nghị xử lý thích hợp.
